사유재산이란 자신의 자유의사에 따라 마음대로 사용하거나 처분할 수 있는 재화를 의미한다. 그런데 소유주 마음대로 사용하지 못하게 제한하는 재화가 하나 있다. 그것은 바로 부동산이다. 다시 말해 내가 소유한 산이라고 해서 마음대로 개간해서는 안 되고, 농지에 마음대로 건물을 지어서도 안 되며, 자신의 빌딩이라고 해서 함부로 증축해서도 안 된다. 이는 국가가 국토 이용에 대한 기본법인 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 등을 통해 전국의 모든 부동산을 여러 목적에 따라 구분하여 관리하고 있기 때문이다. 이로 인해 부동산 소유자들은 지정 목적에 적합한 형태로 토지를 이용해야 할 의무를 지게 된다.

박정호 명지대 특임교수

일견 전국 각지의 모든 토지를 가장 효율적으로 사용하는 가장 손쉬운 방법은, 해당 토지를 소유하고 있는 사람들의 의견을 존중하고 그들의 바람대로 토지를 활용하게 하는 것이라 생각할 수 있다. 하지만 부동산이 갖고 있는 공공재적 특성을 떠올려본다면, 부동산 소유자 맘대로 사용하지 못하게 한 것은 불가피한 선택임을 쉽게 이해할 수 있다.

부동산은 세 가지 기능으로 분류할 수 있다. 생산요소로서의 기능, 투자나 자산으로서의 기능, 소비재로서의 기능이 그것이다. 먼저 생산요소로서의 기능이란, 해당 부동산을 무언가를 생산하기 위한 도구로 활용하는 것을 말한다. 농작물을 키우는 논과 밭, 제품을 생산하는 공장, 주차장으로 활용하는 공간 모두 생산요소로서 부동산을 활용한 사례라고 할 수 있다.

투자나 자산으로서의 기능이란, 국내에서 더욱 중요시하는 부분이다. 국내 가계의 자산에서 부동산 같은 비금융자산이 75.1%를 차지한다. 호주(60.4%), 영국(50.4%), 일본(39.9%), 미국(29.3%) 등과 비교했을 때 압도적으로 높다. 이는 국내에서 아직까지는 부동산이 자산 증식을 위한 투자 대상으로 여겨지고 있음을 확인해 준다.

마지막으로 소비재로서의 부동산은 국립공원이 대표적이다. 국립공원은 무언가를 생산하는 부동산도, 자산 증식을 위한 부동산도 아니다. 하지만 그 존재만으로도 큰 혜택을 가져다준다. 아름다운 경관, 공기 정화, 환경 보호 등의 기능은 우리가 무언가를 소비할 때처럼 많은 편익을 주기 때문이다. 앞서 언급한 부동산의 공공재적 특성 또한 여기에 기인한다.

소비재로서의 기능에 가까운 부동산을 소유한 사람들은 해당 부동산을 생산요소로서의 기능 또는 투자나 자산으로서의 기능을 가진 부동산으로 바꿀 유인이 충분하다. 우리 동네 뒷산을 소유하고 있는 사람을 떠올려보자. 그 사람이 소유한 뒷산은 인근 주민들에게 산책로, 그늘, 신선한 공기 등 다양한 혜택을 제공하고 있지만, 해당 소유주는 아무런 금전적 이득을 얻지 못한다. 그런데 만약 뒷산 주인이 산을 허물고 다가구주택이나 유료 주차장을 건설하거나 공장 등 산업 용지를 조성한다면, 적지 않은 금전적 이득을 얻게 될 것이다. 이러한 상황에서 부동산 소유자들이 자신의 부동산을 통해 얻을 수 있는 금전적 이득을 포기하고 공익적 편익을 제공하기 위해 해당 부동산을 그대로 둘 것을 기대하는 것은 무리다.

물론 부동산 소유자가 자유롭게 해당 부동산을 사용하게 한 뒤 추후 문제가 생기면 이를 조정하는 방법도 떠올릴 수 있다. 하지만 부동산은 ‘비가역성’을 갖고 있다. 쉽게 말하자면 갯벌이나 산림이 형성되어 있던 부동산을 산업 용지로 바꾸고 나면, 이를 다시 예전처럼 돌리는 것이 불가능한 경우가 많다. 북한산을 공업지대로 바꾸고 난 뒤, 잘못된 판단이라 하여 이를 다시 원상 복구하는 것은 불가능한 일이다.

이상에서 설명한 일련의 이유들로 인해 부동산은 분명 대표적인 사유재산이자 가장 값비싼 사유재산임에도 불구하고, 소유자가 마음대로 처분하거나 용도를 변경하지 못하고, 국가가 일정 사용 방식을 사전에 결정해주는 것이다.