부동산 공급 공공성 강화

입력 2021.08.12 03:00

수정 2021.08.12 03:02

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이일영 한신대 교수·경제학

2017년 8·2 대책 이후 4년이 지났다. 지난 7월28일 정부의 부동산 담화에는 과도한 집값 상승 기대심리와 시장 왜곡 행위를 우려하는 내용이 담겼다. 섣부른 시장개입 정책을 내놓지 않은 것은 그나마 다행이지만, 2022년 새 정부 출범까지는 별 대책이 나오기 어렵다는 신호로도 읽힌다.

이일영 한신대 경제학 교수

돌이켜 보면, 2017년의 8·2 대책과 2020년 7월의 임대차 3법에 이르기까지 많은 정책 실패가 있었다. 2008년 이후 부동산 시장은 정체 상태에 있다가 2017년경부터 분위기가 바뀌기 시작했다. 8·2 대책에서는 시장 과열을 일으키는 ‘투기수요’를 문제 삼았다. 이에 따라 투기지역 및 투기과열지구를 지정하고 대출규제를 강화했다. 양도소득세, 재개발·재건축 규제, 청약 관련 기준을 강화했다.

투기수요를 주로 문제 삼던 정부의 분위기가 바뀐 계기는 2021년 2·4 대책이다. 2·4 대책의 골자는 국민들이 원하는 유형의 주택을 도심 내에 공급한다는 것이다. 이때에서야 정부는 시장 수요와 공급의 시급성을 인정하면서 공공 주도의 개발 방침을 내세웠다. 도심의 고밀도 개발은 3기 신도시 계획과 함께 공급 대책의 두 축을 형성하게 되었다.

그러나 정부의 공급 정책은 출발 시점부터 암초에 걸렸다. 2021년 3월, 한국토지주택공사(LH) 직원들의 투기 의혹이 불거진 것이다. LH는 도심 정비사업과 3기 신도시 개발을 주도하는 공급 주체인데, 이 기관의 공공성에 대한 신뢰 기반이 무너졌다. 공급 대책을 추진할 시스템에 이상이 생겨 공급 스케줄이 지체되고 있다.

정책에 특별한 왕도란 없다. 정석대로 수요와 공급 양면의 정책을 인내심을 가지고 추진해야 한다. 대선을 거쳐 새 정부가 수립되기까지, 화려한 공약 경쟁보다는 균형 잡힌 접근법에 대한 성찰이 이루어지길 기대한다. 서울 시내 아파트 160만호를 단순 유지하는 데만도 3만호 이상의 공급이 필요하다. 3기 신도시 등 지구 지정이 완료된 곳의 공급 물량이 24만호 정도이다. 공급 관련 계획과 시스템 전반을 점검할 필요가 있다.

현재 국토교통부는 LH에 대해 토지 부문과 주택+주거복지 부문을 병렬 분리하는 안(1안), 주거복지 부문과 토지+주택 부문을 병렬 분리하는 안(2안), 모회사(주거복지 부문)와 자회사(토지+주택 부문)로 수직 분리하는 안(3안)을 제시하면서, 3안을 가장 선호한다고 밝히고 있다. 1안과 2안은 사실상 현상유지 안에 가깝다. 3안의 경우로 가더라도 토지+주택 부문이 독점적 개발이익을 추구하는 성격이 변하지 않을 것으로 보인다.

모회사와 자회사가 수직 관계에 있다고는 하지만, 원칙적으로 별개의 경제주체이다. 토지+주택 부문이 자회사가 된다 해도 법률상으로 독립성을 유지하면서 별도의 경영 목표를 추구할 것이다. 현재는 토지+주택 부문에서 이익을 내 주거복지 부문의 손실을 메우는 교차보전이 한 회사 안에서 이루어지고 있다. 수직 분리가 이루어지면 교차보전에 대해 상법상 문제가 제기될 수 있다. 지속적으로 손실을 보는 모회사는 결국 종속적 위치로 떨어질 것이다.

주거에 대한 수요 전부를 정부가 감당할 수는 없다. 신중하게 민간의 공급 기능을 복원하면서, 정부는 임대주택의 양과 질을 높이는 주거복지에 집중할 필요가 있다. 토지·주택 개발과 주거복지는 사업 성격이 매우 다르다. 정부가 감당해야 할 일을 공기업의 이윤추구에 편승하는 구조에서는 투기와 부패의 싹을 자를 수 없다.

LH는 공공성을 높이고 독점구조를 완화하는 쪽으로 기능을 강화해야 한다. LH 내부에 주거복지계획위원회와 주거복지기금을 설치하여 공공임대주택 공급과 관리를 위한 자원을 뒷받침할 필요가 있다. 국책사업에 해당하는 부분은 LH가 더욱 전문화시켜 나가도록 하되, 일반적인 택지개발과 주택분양 사업은 지자체에 이관하는 것이 경쟁성 강화에 도움이 될 것이다.

임대차 3법 투기수요 LH 국토교통부 주택분양