입법조사처 “철도 지하화, 막대한 사업비 부담…개발이익 환수 검토해야”

입력 2024.05.24 15:07

수정 2024.05.24 15:34

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김윤나영 기자

보고서 통해 “지자체, 사업성 미달 땐 중단을”

“환승시간 증가 등 주민 삶의 질 하락” 지적도

서울 시내 국가철도 지상구간 현황. 서울시 제공

윤석열 대통령이 지난 1월 “철도 지하화를 빠르게 추진할 것”이라고 밝힌 가운데, 지방 정부가 철도 지하화 사업 추진 여부를 신중히 검토해야 한다는 국회 입법조사처 보고서가 24일 나왔다. 철도 지하화 사업의 개발이익은 소수만 누리지만 막대한 비용 부담은 해당 지역주민과 지방자치단체가 함께 져야 하기 때문이다.

입법조사처는 이날 ‘철도 지하화 사업, 특별법만으로는 부족 : 사업성 확보가 핵심’이라는 제목의 ‘이슈와 논점’ 보고서에서 “지자체는 사업 추진 여부를 신중하게 판단해 사업성이 현저하게 부족하면 해당 사업을 시행하지 않아아 한다”면서 “(사업 추진 시) 사업으로 인한 이익을 향유함에도 사업에 직접적으로 기여하지 않는 주변 지역의 토지 소유자들로부터 개발이익을 적절히 환수하는 방안을 검토해볼 필요가 있다”고 지적했다.

철도 지하화는 국민의힘과 더불어민주당의 공통 대선·총선 공약이다. 윤 대통령은 지난 1월25일 민생토론회에서 “민간투자를 일으켜 철도 지하화를 속도감 있게 추진할 것”이라고 밝혔고, ‘철도 지하화 특별법’도 지난 1월9일 여야 합의로 국회 본회의를 통과했다. 철도 지하화 사업에 대한 예비타당성 조사를 면제하는 내용이 핵심이다. 국토교통부는 전국 16개 지자체로부터 사업을 제안받아 내년 말까지 철도 지하화 통합개발 대상 노선을 확정하기로 했다. 지자체는 물론이고 여야 지역구 의원들까지 유치에 나서 개발 경쟁이 치열할 것으로 예상된다.

문제는 80조~100조원에 달할 것으로 예상되는 천문학적인 비용을 누가 부담하는가다. 서울시는 서울시 내 국가철도 구간 71.6㎞ 지하화 사업비를 32조6000억원으로 추산했다. 부산시는 화명~부산역 19.3㎞ 공사비를 8조3000억원으로, 대구시는 경부선 지하화 사업비를 8조1000억원으로 예상했다. 이마저 최소치일 가능성이 크다. 공사비 원가 상승으로 사업비가 늘거나, 상부 부지 개발·철도 노선 연결 비용이 더 들어갈 수도 있다. 여야는 철도 지하화 사업을 민자 유치하면 된다고 밝혔지만 결국 시민이 교통비 상승 부담을 떠안을 가능성이 크다.

입법조사처는 대안으로 “사업으로 인한 이익을 향유함에도 사업에 직접적으로 기여하지 않는 주변 지역의 토지 소유자들로부터 개발이익을 적절히 환수하는 방안을 검토해볼 필요가 있다”고 제안했다. 정부는 개발이익환수법에 따라 역세권 토지 소유자들에게 정부 개발 사업에 따른 개발이익을 환수해 사회에 환원할 수 있다. 정상적인 부동산 가격 상승분을 초과한 개발이익에 대해 일정 부담금을 부과해 철도 지하화 사업 비용 일부를 충당하자는 것이다.

철도 지하화 사업으로 시민 편익이나 공공성이 줄어들 가능성도 있다. 입법조사처는 “지하화로 인해 승하차 및 환승 시간이 증가하면 철도 이용 편익이 감소할 수도 있다”며 “사업성만을 과도하게 추구할 경우 주민들의 삶의 질 향상이나 환경보호, 사회적 약자 배려 등과 같은 사회적 가치가 희생될 수 있다”고 지적했다.