탄핵과 함께 개헌 추진…때 놓쳤나

4년 중임 대통령제냐 내각제냐 논의…12·3 비상계엄으로 틀어져

헌법개정국민행동이 지난해 12월 24일 국회 소통관에서 창립 시국선언을 하고 있다./정용인 기자

[주간경향] “헌법재판소 탄핵 심판의 위중함을 강조하는 분들은 탄핵 후 또는 대선 후 충분한 시간을 가지고 개헌을 논의하자는 주장도 있다. 그러나 우리는 작금의 헌정 위기를 극복하기 위해서 탄핵 심판 절차와 함께 개헌 논의를 진행해야 한다고 판단한다. 탄핵과 대선 일정의 촉박함에도 불구하고 헌정 위기에서 분출하는 국민의 열망과 절박감으로 추동하지 않으면 또다시 헌법개혁의 동력을 상실하게 될 것이기 때문이다.”

지난해 12월 24일 서울 여의도 국회 소통관. 헌법개정국민행동이라는 단체의 ‘창립 시국선언’ 기자회견이 열렸다. 이 단체의 공동대표들은 미리 배포된 시국선언 기자회견문을 차례로 낭독했다.

중심인물은 이상수 전 노동부 장관. 그가 노동부 장관을 한 건 참여정부 때다. 이날 기자회견에서 이 단체는 ‘탄핵 심판 절차와 함께 개헌 논의를 진행해야 한다’라고 주장했지만, 구체적인 일정표를 제시하지 않았다.

단체에 참가한 인사들의 의중을 확인할 수 있었던 것은 해를 넘긴 지난 1월 2일, 중앙일보의 신년정치 기획 기사였다.

이 전 장관은 중앙일보 인터뷰에서 “탄핵 이후 개헌 없이 조기 대선이 치러지면 대선주자들에게 2026년 지방선거까지 개헌하겠다는 약속을 받아 개헌절차법 등에 담아 효력을 담보하는 작업을 할 것”이라고 말했다. 창립 시국선언과 엮어서 이 전 장관의 발언을 해석해보면 탄핵과 동시에 시작된 개헌 논의는 2026년 지방선거 때 국민투표로 마무리된다.

개헌 두고 여러 아이디어 쏟아져

권력 구조 개편과 관련 지금까지 나온 개헌안은 4년 중임 대통령제와 내각제다. 올해 조기 대선이 치러진다는 전제하에 2026년에 중임제 개헌을 하게 되면 올해 당선된 대통령의 임기가 줄어들 수 있다. 그러면 당시 대통령이 재출마를 할 수 있도록 보장해 조기 대선 유력 주자들의 동의를 받아내자는 것이 이 전 장관의 주장이다. 이 전 장관은 내각제로 결정돼도 현 대통령이 총리가 될 수 있다고 말한다.

개헌을 두고 여러 아이디어를 담은 제안이 쏟아져 나오고 있다. 지난 1월 9일엔 국가혁신개헌국민운동의 헌법 개정 촉구 국회 청원 기자회견이 열렸다. 이 단체는 현재 헌법재판소에서 진행되고 있는 탄핵 심판과 별도로 “개헌 국민투표를 통한 윤석열 정권 조기종식도 한 방법”이라고 주장했다. 하루 전인 1월 8일, 이 단체의 김세종 공동대표와 통화했다.

“개헌 이야기하면 현실적으로 가능하겠냐는 말을 한다. 탄핵 심판을 기다리는 국민 속은 터지겠지만 같이 가야 한다. 윤석열 정권을 빨리 종식하는 방법의 하나는 국민투표로 통과될 개헌안 부칙 조항에 현재 대통령은 통과됨과 동시에 임기가 종료된다는 단서를 넣기만 하면 된다. 그러기 위해서는 개헌 국민투표가 탄핵 심판 절차보다 빠르게 움직여야 한다. 우리 단체는 오는 4월 중순 국민투표를 목표로 하고 있다. 그렇게 시점을 정해야 이 운동의 실현 가능성 유무가 의미 있다.”

개헌 절차는 대통령이나 국회 재적인원 과반수의 발의로 시작된다. 개헌안은 국회 법제사법위원회를 거쳐 본회의에 상정돼야 한다. 정족수는 재적의원 3분의 2 이상이다. 의결로부터 30일 이내에 국민투표를 거쳐야 한다. 일단 법이 발의되면 대통령 권한대행이나 헌법재판소 등 다른 헌법기관을 거치지 않는다. ‘탄핵이 어려우면 임기 단축 개헌 국민투표’라는 방식이 주목받았던 까닭이다.

그런데 그걸 이루려면 현실적으로 두 개의 벽을 넘어야 한다. 우선 원내 다수당인 더불어민주당을 비롯한 야권의 절대 지지가 필요하다. 여권의 협조도 있어야 한다. 야권 전체가 개헌에 동의한다고 하더라도 여권에서 8표 이상이 나와야 한다.

“그게 정치 아닐까요. 불가능을 가능하게 만드는 것이 정치이니까요.” 김세종 대표의 말이다.

“구체적인 안을 제시하지 않으면 진척되지 않은 경우가 많다. 악마는 디테일에 있다고 하지 않는가.”

신용인 제주대 로스쿨 교수의 말이다. 그는 이제 막 태동 중인 국민주도상생개헌본부라는 단체의 대외협력 담당을 맡고 있다. 이 단체가 내놓는 ‘아이디어’는 “국민은 헌법 개정 발안권을 갖는다”는 조항을 넣는 원포인트 개헌이다. 그의 말이다.

“헌법 개정 발안권의 구체적인 내용은 그후 법률로 제정하면 된다. 조기 대선 선거일까지 목표로 해서 제정한 뒤 국민투표로 개헌을 하면 된다. 개헌절차법을 만들어 국민이 주도적으로 참여하는 제도적인 시스템을 만들고 국민 논의와 개헌 절차를 거쳐 발안하면 7공화국 시대를 열 수 있지 않나.”

그 역시 정치권이 움직이지 않으면 현실적으로 쉽지 않다는 것은 인정한다.

“아무래도 지금은 탄핵에 집중될 수밖에 없다. 탄핵에서 파면이 인용되면 개헌으로 방향을 틀 것이다. 대선 기간이 지나면 개헌은 어려워질 것이기 때문에 대선 기간에 해내야 한다. 그러기 때문에 구체적인 안이 필요하다.” 권력 구조 개헌엔 동의하지 않지만, 국민발안제만을 담은 원포인트 개헌은 정치권이 응하리라는 것이 그의 주장이다. 과연 그럴까.

‘모두 다 말하고 아무도 실현 못 한 개헌.’ 지난해 12월 24일 BBC코리아가 낸 ‘국회는 왜 지금 개헌을 말할까’란 기사의 소제목이다. 기사가 인용한 박상훈 정치학자의 말이기도 하다. 기사는 김진표 전 국회의장의 말을 빌려 한국에서 개헌이 쉽지 않은 이유를 설명하고 있다. 과거 이승만·박정희 정권의 3선 개헌 독재 경험 때문에 1987년 9차 개헌 때 무조건 쉽게 고치기 어렵게 만들었다는 설명이다.

“이번이 처음은 아니다. 2017년 당시 나는 국회 개헌 특위에서 기본권과 지방분권 등을 다루는 자문위원 1소위 위원장을 맡았고, 이상수 전 노동부 장관은 권력 구조를 담당하는 2소위 위원장이었다. 그때 여야 의원들을 두루두루 만났는데 당시는 민주당이 매우 소극적이었다. 윤석열 대통령도 마찬가지였다. 우연히 대선 당시 토론회에서 패널로 참석해 물었다. 분권형 개헌을 할 생각이 있냐고. ‘국민이 합의해 오면 할 수 있다’가 답이었다. 사실상 거절이었다.”

헌법개정국민행동 공동대표를 맡은 이기우 인하대 법학전문대학원 교수의 말이다. 당시 ‘헌법 개정 국민주권회의’라는 단체를 만들어 개헌 운동을 벌였는데 이번에 만들어진 단체에는 새로 참가한 사람들도 있지만, 주축은 이미 7~8년 넘게 운동을 이어온 사람들이라는 것이다.

“10년 가까이 개헌 운동을 벌이면서 결론은 두 가지다. 개헌할 수 없게 된 구조는 무엇보다 국민이 개헌 발의권이 없기 때문이다. 둘째로는 분권형 헌법이 돼야 제왕적 대통령제가 폐지될 수 있다는 것이다. 그걸 창립선언문에 담았다. 가능하면 탄핵 전에 입안해서 대통령선거가 열리면 선거와 동시에 통과시키고 세부적인 내용은 2026년 지방선거까지 개헌하도록 정치권에 의무를 지우자는 것이었다.”

그는 권력 구조와 관련 대통령제나 의원내각제, 이원집정부제 등 “유형화의 함정에 빠지면 안 된다”고 덧붙였다.

“명칭이 중요한 것이 아니라 구체적 권한을 어떻게 넣고 뺄 것인가를 놓고 생각하면 된다. 외국의 권력 구조도 잘된다고 그대로 따라 할 필요가 없다. 우리에게 필요한 것은 얼마든지 도입할 수 있다. 이미 많이 도입됐다. 국무총리 제도나 장관이 국회의원을 겸직하는 것 같은 것은 의원내각제 요소다.”

그는 ‘개인적 견해’를 전제로 문재인 정부 개헌안인 4년 중임제 개헌안을 “굉장히 위험한 발상”이라고 덧붙였다.

“현행 권력 구조를 그대로 가져가고 4년 중임제로 가면 대통령 임기 8년제다. 8년 동안 여대야소일 경우 대단히 위험한 상황이다. 여소야대일 때는 식물 대통령이지만 여대야소면 제왕적 대통령이다. 대통령의 권한 남용을 막을 방안이 하나도 없다. 4년 중임제가 아니라 권력 분산 분권형 개헌으로 가야 한다.”

끝내 내란과 친위쿠데타로 치닫는 윤석열 정권의 문제를 시효를 다한 제왕적 대통령제의 폐해로 보면서 87체제 헌법의 핵심인 5년 단임제 권력 구조를 바꾸는 것만이 능사는 아니라는 시각도 있다. 예컨대 박정희의 유신독재와 전두환의 군사독재 체제가 들어서지 않도록 1987년 9차 개헌에서는 대통령의 국회해산권을 삭제했고, 계엄과 같은 유사시에 입법부의 의결을 거치도록 하는 조항을 넣어뒀는데 그게 이번 윤석열의 친위쿠데타를 막는 데 핵심적인 역할을 했다는 것이다.

“지금 개헌 주장하면 시간 끌기로 의심”

“당 지도부는 아무래도 일단 현재의 탄핵 국면은 정리된 후에 개헌 논의는 시작해야 한다는 입장이다.”

과거 선거제 개편·개헌 논의에 적극적이었던 더불어민주당 측 실무자의 말이다.

“내가 판단하는 범위 내에서는 국민의힘은 개헌에 대해 한마디도 안 하다가 계엄으로 윤석열 정권의 존속이 위태로워지니 대통령 개인의 문제가 아니라 헌정질서의 문제였던 것처럼 산발적으로 개헌을 꺼내든 상태라고 본다.”

그는 헌법개정국민행동 등 정치권에 걸쳐 있는 개헌 관련 시민단체에 대해서도 “원외에 있는 민주당 출신 사람들이 지금 시점에 개헌을 꺼내 드는 것도 당 지도부는 못마땅해하는 듯하다”라고 덧붙였다. 언론을 중심으로 대통령과 총리가 외치와 내치를 나눠 책임지는 이원집정부제 내지는 책임총리제와 비슷한 개헌안을 제기하는 것에 대해서도 이 인사는 비판적 입장을 드러냈다.

“대통령제를 기본에 두고 이야기가 나와야 하는데 대통령제를 벗어난 발언이 나오면 듣는 국민도 헷갈리기 시작하니까. 민주당에서도 몇몇 생각 없는 사람들이 그런 생각으로 이야기를 꺼내는 순간 내부 분란만 가중될 가능성이 크다.”

계엄 전부터 당내에서도 임기 조기종식 국민투표 개헌안을 비롯해 개헌방안을 논의하는 연구팀을 만들어 가동했지만, 현재는 당분간 개점 휴업 상태로 “어떤 이야기도 하지 말자고 내부적으로 정리해둔 상태”라고 이 인사는 덧붙였다.

윤석열 대통령의 파면 여부를 결정하는 탄핵 심판의 정식 변론기일을 1주일 앞둔 지난 1월 7일 서울 종로구 헌법재판소 모습 /이준헌 기자

민주당, 조국혁신당, 사회민주당 등 국회의원 36명과 함께 지난해 11월 21일 ‘대통령 파면 국민투표연대’에 참여하고 있는 신용한 서원대 교수도 “윤석열 대통령 파면 인용 후 조기 대선으로 넘어가면 개헌 논의는 없다”고 단언했다.

“계엄이 터지면서 모든 상황이 달라졌다. 지금 이것(개헌 국민투표)을 주장하면 시간 끌기가 돼버린다. 내부에서도 논의가 있었다. 임기 단축 원포인트 개헌을 해야 한다는 주장도 고려해야 하지 않냐는 것에 (논의가 이 방향으로 간다면) ‘체포-탄핵 지연의 명분을 줄 가능성이 있어서 지금은 거론하지 않는 것이 맞다’는 토론이 됐다.”

그는 이른바 원포인트 개헌론의 ‘맹점’이 “원포인트로 개헌했다가 그다음에 언제 할지 누가 어떻게 아느냐는 점”이라고 덧붙였다.

“말이 원포인트지 나머지 이러이러한 것은 다음에 하자는 것은 하나도 관철하지 못할 확률이 매우 높다. 우리나라 헌법은 전문에 10장 131조, 다음 부칙으로 이뤄진 성문헌법이자 굉장한 경성헌법이다. 미국의 경우 수정헌법 제10조만 놓고 새로운 현상이 나오면 거기에 부가하는 불문헌법이다. 다시 말해 불변의 원칙은 10개로 정해놓고 나머지는 새로 나오면 시대에 맞게 가감할 수 있게 돼 있는데, 우리는 소위 풀-리비전(full-revision·전체 개정) 시스템이다. 사실 첫 장부터 나가기 쉽지 않다. 헌법 전문에 3·1운동과 4·19 계승이 언급돼 있는데 당장 5·18 광주민주화운동을 넣을지 말지를 두고 논란이 된다. 당장 3·1운동 계승조차 1948년 건국 주장하는 사람들은 빼자고 주장한다. 그 사람들 입장에서는 대한민국의 법적 정통성이 상해임시정부로부터 이어받았다는 것을 부정하기 때문이다.”

그는 이렇게 덧붙였다. “조기 대선 갈 확률이 99%라면 그렇게 또 5년이 가는 것이다. 누구 욕할 것이 아니다. 모두가 본능이다. 민주당이든 국민의힘이든 집권 초부터 개헌을 말하는 순간 현역 대통령은 누구든 힘이 빠질 수밖에 없다. 그리고 항상 전제조건은 현직은 배제되고 적용 안 된다는 것이다. 예를 들어 4년 중임제를 한다고 하더라도 현직 대통령은 빼고 한다는 것이 당연한 전제다. 현직 대통령이 자기에게 이롭지 않은 것을 할 사람이 누가 있나. 계엄이 모든 걸 바꿨다. 계엄이 아니었다면 1년 정도 임기 단축하면서 미국식 중간선거제도처럼 2년 단위로 지방선거·대선과 국회의원선거를 중간에 2년씩 섞는 형태로 할 수 있었는데 12·3 계엄으로 다 틀어져 버렸다. 지금 대로라면 짝수(총선·지방선거) 가운데 홀수(대통령선거)가 끼워져 있으니 거의 매년 선거를 치러야 하는 상황이 돼버렸다. 이 모순을 극복하는 것이 쉽지 않다.”

정치·시사평론가들도 탄핵 인용 후 조기 대선 공약으로 개헌 이야기는 나오겠지만 현실적 영향력이나 파급력은 거의 없을 것으로 내다봤다. 김성순 시사평론가는 “조기 대선에서 현재까지 가장 유력한 인물인 이재명 민주당 대표가 개헌안을 받을 가능성은 거의 없다”고 말했다.

“4년 뒤에 다시 대통령을 한다는 보장이 없는데 차라리 현행 헌법 아래에서 5년 하는 것이 낫다는 것이 이재명으로서는 자연스러운 결론이다. 거기다 사실상 양당제 상황에서 반대편에 유력주자가 있는 경우 절대로 받기 힘들다. 과거 노무현 전 대통령도 대연정과 함께 원포인트 개헌을 제안했지만, 이미 이명박·박근혜라는 유력주자가 있는 한나라당에서는 받지 않았다. 1년만 참으면 되는데 뭐가 아쉬워 받겠는가.”

박신용철 더체인지플랜 선임연구위원은 “현 대통령제에서는 역대 정권 집권 후반기 레임덕이 걸리는 상황에서 정국 전환용으로 개헌 카드를 써왔기 때문에 개헌이 안 돼왔던 것”이라며 이렇게 덧붙였다.

“결국 6공화국 청산은 불투명해지는 것이다. 여러 단체가 나서고 있고, 또 여론조사를 해보면 개헌 필요성에 대한 국민 공감이 60% 내외를 기록하고 있지만, 1987년 개헌을 가능케 했던 직선제에 대한 국민적 열망과는 또 다르다. 탄핵 이후 개헌 요구가 나올 수는 있지만, 국민 여론에 떠밀려 개헌이 추진되기도 현재로선 어려워 보인다.”

“이재명 대표가 개헌 주도권 쥐고 있어”

비교적 조용한 원내와 달리 원외에서는 개헌 요구가 나오고 있긴 하다. 김연욱 새미래민주당 선임대변인은 지난 1월 8일까지 여덟 차례에 걸쳐 개헌을 촉구하는 시리즈 논평을 냈다.

“우리도 비상계엄 선포 이후의 상황이 많이 달라졌다는 것은 알고 있다. 조기 대선이 이뤄질 수 있어서 민주당은 현재 개헌 자체가 필요 없다는 생각을 하는 것으로 보인다. 그런데도 개헌 문제를 제기하는 것은 대선도 중요하지만, 이전에 개헌을 통해 대통령제 폐해를 막고자 하는 취지다. 이런 문제 제기가 지속해서 이뤄지고 국민적 요구로 이어지면 결국 개헌도 이뤄질 수 있지 않지 않나 생각한다.”

일찌감치 ‘임기 단축개헌 국민투표로 윤석열 정권 종식’을 주장해왔던 김능구 폴리뉴스 대표는 “사실상 개헌의 주도권을 쥐고 있는 것은 이재명 민주당 대표”라고 말한다.

“지금은 함구하고 있지만 이재명이 7공화국을 여는 국가지도자가 되라는 것이다. 이것이 자신에 대한 비호감도 해결할 수 있는 유일한 방법이다. 국민의힘도 마찬가지다. 윤석열이 구속·기소되면 주도권은 차기 주자로 넘어간다. 홍준표나 오세훈·유승민 모두 개헌에 대한 질문을 받을 것이고 문제의식이 나올 것이다.”

그는 “여야 합의 후 개헌특위→개헌 국민투표→대선’이라는 정치시간표가 현실상 어렵다는 것은 사실”이라면서도 “개헌 국민투표가 어렵다면 대선과 함께 개헌 국민투표를 치르는 것도 한 방법”이라고 말했다.

“촛불 시민 1800만여명이 참여해 박근혜 탄핵이 이뤄졌는데 왜 5년 만에 윤석열에게 정권을 줬나. 대통령만 바꾸면 그대로 반복할 수밖에 없다. 극우 반동은 전 세계적으로 20~30%씩 있다. 그런 사람들이 준동할 토양은 있는 것이다. 이것을 막으려면 역설적으로 새로운 대한민국을 만드는 ‘비상조치’를 해야 한다. 그 첫걸음이 개헌이다. 탄핵을 완성하기 위해서도 7공화국은 무조건 가야 할 외길이다. 조기 대선으로 당선될 대통령은 성공한 대통령이 되기 위해서도 반드시 가야 할 길이다.”

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