재산 과세에서 금융자산 대부분은 시가를 기준으로 하나 부동산보유세는 그렇지 않다. 미국에서도 재산세 과표는 시가보다 낮게 책정하는 ‘부분 평가(fractional assessment)’ 관행이 일반적이다. 가령 오리건주의 경우 주민은 장기로 시가의 50% 수준을 원하지만, 지방정부는 70%를 기준으로 삼는다. 최근 부동산 가격 상승으로 이러한 관행이 더 확산되고 있다. 이 관행이 일관되게 적용된다면 문제될 것이 없지만 인종, 계층, 지역, 부동산 유형에 따라 평가율이 달라지면 조세부담 형평성이 깨진다.

예컨대 대체로 백인과 부유층 부동산은 저평가되지만, 흑인과 저소득층은 상대적으로 고평가된다. 또한 대부분 납세자가 시가보다 낮은 평가율을 적용받으면 자신의 과표가 다른 이보다 높은지 알기 어렵다. 하지만 부동산 가격이 상승해 평가율이 높아지면 세 부담이 예상보다 커져 이에 따른 세금 분쟁이 증가한다.

이런 현상은 정확한 가치 평가의 한계, 평가 주기, 예산 부족, 평가사의 도덕적 해이 등 기술 또는 행정적 요인 때문이기도 하다. 하지만 극단적으로 낮은 평가율이 반복적으로 나타난다면 단순한 기술적 문제만은 아니다. 선출직 단체장 등은 재선을 위해 감세 혜택을 제공할 목적으로 평가율을 조정할 수 있다. 또한 이는 세금 관련 분쟁을 줄이고 납세 순응도를 높이는 방편으로 이용되기도 한다. 특히 정치적 논란을 불러일으킬 가능성이 큰 세율 조정보다 즉각적인 감세 효과를 낼 수 있는 ‘안전밸브’로 활용하기도 한다.

미국과 우리나라의 재산세 산정 방식엔 차이가 있다. 미국은 먼저 세수 목표를 설정한 뒤 과표를 평가하고, 이에 맞춰 세율을 조정하는 연역적 방식이다.

반면 우리나라는 공시가격(시세×시세반영률)에 공정시장가액비율을 곱해 과표를 평가·산정하고, 법에 정해진 세율을 적용해 세수가 최종적으로 결정되는 귀납적 방식이다. 따라서 서울 강남 3구나 마용성(마포·용산·성동)처럼 주택 가격이 높거나 상승률이 큰 지역은 ‘예산횡재’가 발생하고, 그렇지 않은 지역은 세수가 부족해질 수 있다. 이에 따라 대부분 지자체는 부동산 경기 활성화를 은근슬쩍 반길 수밖에 없다.

우리나라의 부분 평가율은 어느 정도일까? 서울을 사례로 보면, 2024년 기준 단독주택과 아파트의 시세반영률이 각각 53.6%와 69.0%, 표준 공정시장가액비율이 60%라면 시세 대비 추정 평가율은 단독주택 약 32.2%(0.536×0.6×100), 아파트 약 41.4%(0.69×0.6×100)이다. 건보 자료를 활용해 필자가 분석한 바에 따르면 2006~2018년 서울 주택의 재산세 평균 과표는 실거래가의 30~50% 내에서 변동했고, 특히 2013년 이후 부동산 가격이 상승하면서 이 비율은 점차 낮아졌다. 또한 현 정부 들어 1주택자 재산세 경감 조치로 표준 공정시장가액비율보다 낮은 특례 공정시장가액비율이 적용되면 평가율은 이보다 더 떨어진다. 이처럼 부분 평가율 변화 양상이나 그 동기는 미국과 유사한 흐름을 보여준다.

정부는 평균 시세반영률을 제시하지만 실제로 가격대, 주택 유형, 지역에 따라 큰 차이가 난다.

특히 중저가 주택의 시세반영률이 상대적으로 높지만, 고가 주택은 낮게 평가된다. 그러나 이런 차이는 ‘평균의 함정’에 가려져 제대로 드러나지 않는다. 이런 차등적 시세반영률로 조세부담이 균등하지 않음에도 정부는 미온적으로 대응하거나 개혁을 장기 과제로 미루고, 감세를 위해 2020년 수준 평균 시세반영률을 적용하고 있다.

이런 평균치 이면의 차등적 시세반영률, 즉 한국판 부분 평가는 실질적으로 차등적 세율 효과를 가져오면서도 별다른 법적 근거 없이 조세부담을 달리한다. 또한 법이 정한 세율이 아닌 과표 조정을 통해 조세부담 차이를 발생시킨다는 점에서 조세평등주의 및 조세법률주의에 위배될 가능성이 있다.

한국부동산원 데이터베이스에 시세를 반영한 ‘주택산정가격’과 ‘토지 세평가격(世評價格)’ 자료가 있다고 한다. 이 자료의 정보가치를 활용해 조세부담의 불균형을 초래하는 차등적 시세반영률을 획기적으로 개선하려면 ‘비율’에 대한 정교한 사전·사후 조사·연구가 필요하며, 나아가 이런 시세 기반 부동산 산정·평가 가격을 투명하게 공개하는 과감한 조치도 검토해야 한다.

정준호 강원대 부동산학과 교수