경제

국토연 “주민등록 ‘사각지대’ 채우는 생활등록제 도입합시다”

입력 2025.05.13 16:53

김지혜 기자
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전국에서 모바일 주민등록증 발급이 가능해진 지난 3월 14일 서울 용산구 남영동 주민센터에 관련 안내문이 붙어있다. 연합뉴스

주민등록상 주소지가 아닌 지역에서 생활하며 머무는 인구가 늘면서 주민등록과 별도로 일상적으로 활동하는 지역에 ‘생활등록’하는 제도를 도입해야 한다는 국책 연구기관의 제안이 나왔다. 최근 이재명 더불어민주당 후보의 공약인 ‘국민 2주소지제’ 도입 논의가 나오는 가운데 생활등록제도 고려해보자는 것이다. 현행 주민등록제만으로는 공공 생활 서비스 사각지대가 생길 수 있다는 이유에서다.

국토연구원은 13일 ‘체류형 생활인구의 생활등록제 도입방안’ 보고서에서 “주민등록 주소지와 실제 활동지역 간 불일치로 발생하는 문제를 해결하기 위해 생활등록제 도입이 필요하다”고 밝혔다.

보고서에 따르면 지난해 1~6월 기준 인구감소지역인 전국 89개 시군구의 주민등록인구 대비 중장기 체류인구 비중은 평균 33% 수준이었다. 이 지역에 전입신고를 하진 않았지만 통근, 통학 등의 이유로 한달에 11일 이상 체류하는 사람들이 주민등록인구의 3분의 1 수준으로 많다는 의미다.

부산 동구의 경우 체류인구 비중이 85%에 달했다. 동구의 주민등록인구가 100명이라면, 주민등록 없이 이 지역에서 주로 생활하는 인구도 85명이나 된다는 뜻이다.

문제는 지역의 공공 생활 서비스가 주민등록상 주소지를 중심으로 공급된다는 데 있다. 가령 귀농·귀촌인이 해당 지역에 전입신고를 하지 않는다면 농기계 대여, 농업창업 지원금 등 지방자치단체의 정착 지원을 받을 수 없다.

근로소득의 10%를 지방소득세로 납부하는 근로자도 해당 지역에 주민등록하지 않으면 지역 문화센터프로그램 등 공공 서비스에서 배제된다. 지방 대학생은 4∼6년간 해당 지역에서 생활하면서도 주거지원, 창업지원 사업에서 제외된다. 가장 기본적인 사회복지서비스인 기초생활보장·긴급복지지원·노령수당 등도 제한된다.

연구원은 이같은 사각지대의 해소 방안으로 생활등록제 도입을 제안했다. 주민등록과 별도로 일상적으로 체류하는 지역에 생활등록을 하면, 해당 지역 기반의 공공 생활 서비스를 누릴 수 있도록 하는 방안이다. 주민등록제도의 근본적 변화 없이도 공공 생활 서비스의 접근성을 향상시킬 수 있다는 이유에서다.

다만 주민등록인구와의 형평성, 공공 생활 서비스 혜택의 중복 수혜, 위장 전입을 통한 주택공급·학교 배정 혜택, 지방재정과 행정 부담 증가에 대한 우려가 있는 만큼 단계적인 접근이 필요하다는 점을 강조했다. 형평성 문제 해결을 위해 생활등록 시 적정 수준의 이용료를 부과하거나 서비스 범위를 차등화하는 방안이 대표적이다.

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연구원은 또 이재명 더불어민주당 대선 후보가 지방균형 발전 공약으로 언급한 바 있는 ‘국민 제2주소지제’ 등 복수주소제 도입을 검토하는 과정에서 과도기 차원에서 생활등록제를 활용할 필요가 있다고 했다. 이 후보의 국민 2주소지제는 지방에 한 채의 주택을 둔 2주택자에게는 세금을 면제하자는 정책으로, 복수지역 생활에 대한 법적 지위를 부여한다는 점에서 생활등록제와 유사하다.

안소현 국토연구원 부연구위원은 “복수주소제는 우리 사회의 오랜 근간이었던 주민등록제와 배치되는 측면이 많아 정주 인구의 반발을 살 수 있다”면서 “생활등록제를 과도기적 대안으로 도입해보자는 것”이라고 말했다.