서울 집값 안정화를 위해서는 일극 체제에서 다극 체제로 전환해 수요를 분산해야 한다는 사회적 공감대가 형성된 듯하다. 그러나 지역 문제는 한마디로 정의하기 어렵다. 도시와 농촌, 경부축과 비경부축, 대도시와 중소도시, 수도권과 비수도권 등 어디서 보느냐에 따라 문제 인식과 해법이 천양지차다. 또한 지역은 인간 삶의 정체성 기반이자 권력 동원의 원천으로 다차원적이다. 또한, 경제 불균형과 기후위기가 겹쳐 지역 문제는 ‘이중 위기’ 속에서 복합성을 더하고 있다.

그렇다면 지역 문제의 원인은 무엇일까? 경제적 측면에서 보면 기업 입지 전략과 산업 조직을 주목해야 한다. 1970~1980년대 정부 시책에 따라 대기업은 마지못해 동남권이나 서남권으로 내려갔지만, 당시 본사가 서울에 있더라도 추격과 학습을 위해 연구·개발 기능은 생산공장과 함께 있었다. 그러나 외환위기 이후, 기업은 생산조직의 효율성과 통제를 강화하기 위해 전략·기획·R&D 같은 ‘구상’ 기능과 조립·생산 같은 ‘실행’ 기능을 공간적으로 분리하기 시작했다. 기업의 이러한 조직 원리는 노동시장을 위계적으로 재편했으며, 이를 잘 보여주는 표현이 취업의 ‘남방한계선’으로, 이는 서울을 향해 점차 북상 중이다.

이처럼 기업은 특정 숙련 조건을 요구하고 이에 따라 노동시장은 재편되어 지역 간 불평등을 구조화한다. 영국 지리학자 도린 매시는 이를 ‘공간분업(spatial divisions of labor)’으로 일컫고, 생산 기능 중심 지역이 어떻게 형성되는지를 설명했다. 한편, 이런 생산공장은 자율적인 의사결정 권한이 거의 없어 지역 내 주도적 참여나 연계가 제한된다. 이를 ‘분공장 경제(branch plant economy)’라 하는데, 다국적 기업의 해외 생산기지, 특히 캐나다와 동유럽에서 두드러진다. 이는 기업의 공간분업 전략이 지역의 자율성과 역량을 어떻게 제약하는지를 보여준다.

거시적 측면의 경제적 시각에서 보면, 우리나라 지역 문제는 ‘공간분업과 분공장 경제’라는 두 논리로 잘 설명될 수 있다. 전략·기획과 R&D 기능은 중심지에, 반면 생산 기능은 주변부에 배치되며, 노동시장도 이에 따라 구조화된다. 그 결과 생산 기능 중심 지역은 의사결정 자율성이 제한되고, 고부가가치 산업 전환도 제약받고, 화이트칼라 일자리도 한정적이다. 이를 단적으로 보여주는 것이 직주 분리와 본사로의 법인 잉여 이전을 통해 나타난 서울과 수도권으로의 소득의 순유입 규모다. 그 규모는 각각 1990~2023년 평균 지역내총생산(GRDP)의 15.5%와 10.5% 정도다. 비수도권 내에서도 울산을 제외한 광역 대도시와 세종시가 주요 유입지다.

즉, 공간 경제는 ‘수도권→광역 대도시(세종시)→지역’으로 위계화되고, 지역 생산거점에서 발생한 부가가치는 서울과 대도시로 이전되며, 일부는 배당 등을 통해 다시 해외로 흘러나간다.

또한, 노동시장 측면에서 이러한 공간분업의 단면을 보여주는 관리·전문직과 사무직을 포함한 화이트칼라 일자리의 지역 내 비중은 2024년 하반기 기준 서울이 각각 36.0%와 57.0%, 수도권이 29.7%와 48.9%, 비수도권이 18.2%와 38.4%이다. 또한, 임금노동자 대비 비정규직 비중도 2024년 8월 기준 서울이 38.3%, 수도권 36.6%, 비수도권 40.1%로, 이는 2003년 8월 대비 각각 5.3%포인트, 5.1%포인트, 6.4%포인트 증가한 수치다. 이처럼, 청년층이 선호하는 양질의 일자리는 중심지인 서울과 수도권에서 상당한 정도로 몰려 있다.

캐나다 분공장 경제는 과거 미국 기업이 캐나다의 관세 장벽을 우회하기 위한 고육지책에서 비롯됐다. 이는 2차 세계대전 후 노조 기반의 임금 상승과 고용 안정성을 토대로 번영을 누렸으나, 최근 미국과의 갈등으로 심각한 균열을 겪고 있다. 울산의 한 기업 생산직이 ‘킹산직’이라 불릴 만큼, 유사하게 현행 우리나라 분공장 경제체제 또한 주력 업종 대기업 노조의 정규직 고용 안정성을 바탕으로 지역 성장의 주춧돌 역할을 해왔으나, 2010년대 중반 이후 ‘제조업의 잃어버린 10년’을 거치며 그 기반이 급격히 흔들리고 있다.

결국 현재의 지역 문제는 일차적으로는 단순한 공간 불균형 차원을 넘어 경제구조 변화와 기후위기라는 이중의 충격 속에서 한국 경제의 근간이 되는 현행 분공장 경제체제를 재편해야 하는 심대한 기획이다.

정준호 강원대 부동산학과 교수