- 지방자치의 성과를 주민이 체감하지 못하는 이유는.

“우선 지방자치를 공급자 위주로 보고 있다. 이제는 수요자가 얼마나 만족하는지를 중심에 두고 고민해야 한다. 그다음으로 주민에게 다가가는 접점이어야 할 지방의회가 제 역할을 못하고 있다. 주민이 지방의회에 민원을 제기하거나 비판하고, 정보 공유 및 정책 제안을 하면 지방의회는 이를 받아 논의하고 결과를 주민에게 충실히 전달해야 한다. 하지만 지방의회는 그런 일을 하는 대신 중앙정치를 흉내 내 정쟁을 한다. 언론이 지방자치 성과를 심층적으로 보도하기보다 표피적으로 부정적인 내용만 전달한 측면도 있다.”

“문제 후보 낸 정당, 결과에 책임져야”

한국지방행정연구원은 지난 5일 세종시청에서 ‘제31회 한·일 지역정책연구회’(위 사진), 지난달 27일 국회 의원회관에서 ‘민선지방자치 30년, 성과와 새로운 길’을 주제로 한 세미나를 여는 등 지방자치 30년의 경험을 공유하고 나아갈 방향을 모색했다. 한국지방행정연구원 제공

한국지방행정연구원은 지난 5일 세종시청에서 ‘제31회 한·일 지역정책연구회’(위 사진), 지난달 27일 국회 의원회관에서 ‘민선지방자치 30년, 성과와 새로운 길’을 주제로 한 세미나를 여는 등 지방자치 30년의 경험을 공유하고 나아갈 방향을 모색했다. 한국지방행정연구원 제공

- 지방의회에 대한 주민 신뢰가 여전히 부족하다. 연구원이 지난 6월 진행한 지방의회 인식조사에서 지방의회와 의원에 대한 부정적 인식은 44.1%에 달했다.

“지방정치는 여전히 중앙정치에 종속되어 있다. 국회 국정감사의 분위기가 지방의 행정감사에서 그대로 재현된다. 중요한 고리가 정당공천제이다. 국회의원은 자기 선거를 하는 데 유리한 사람을 뽑고, 지방의원도 인물 검증, 정책 경쟁 대신 지역구 국회의원 한 사람에게만 잘 보이면 되니 정당공천제를 선호한다. 정당공천제 자체를 반대하는 건 아니다. 책임정치를 구현하고 유권자를 대신해 좋은 인물을 공천하도록 제대로 운영해야 한다.”

- 정당공천제 개선 방안은.

“정당이 공천 결과에 책임을 져야 한다. 당선 후 문제를 일으키거나 임기 도중 낙마해 재보궐선거 시 원인을 제공한 정당이 책임져야 한다. 그 지역에 공천을 하지 않거나 선거비용을 내도록 하면 보다 공정한 공천을 할 것이다. 지금 형태대로 정당공천제를 유지하면 지방자치 불신만 커진다. 지방선거가 제대로 기능하지 않는데 내년 민선 9기가 성공적으로 출범하기를 바라는 건 어불성설이다.”

- 헌법은 지방자치의 핵심을 지방의회로 보고 있다. 지방의회의 정책 역량과 견제 기능을 높이기 위한 과제는.

“지방의회는 지방의회법 제정을 간절히 기대하고 있다. 국회법이 있듯 지방의회법을 만들어 자율성과 독립성, 즉 인사권과 예산권을 가져야 한다. 현재 의회의 정원과 직급·조직설치권은 단체장에게 있다. 실질적인 인사권이나 자율성이 제한돼 있다. 현재는 주민들도 지방의회를 신뢰하지 않고 심지어 없어도 된다고 말하고 있지 않나. 지방의회의 권한을 확대한다면 동시에 주민 신뢰 회복과 민주적 정당성을 위한 장치도 마련해야 한다. 주민참여를 높이는 방향으로 개혁을 서둘러야 한다. 주민을 찾아가는 의회, 주민이 찾는 지방의회가 되어야 한다. 주민이 직접 참여하고, 변화를 느끼는 효능감을 줘야 한다. 주민참여를 상설화해야 한다.”

주민 중심의 맞춤형 정책 없어
지방자치 성과 주민 체감 낮아
지역의 자율성과 권한 약한 탓

지방의회 제 역할 하게 하려면
공천 포기·재보궐 비용 부담 등
정당공천제 결과에 책임 지워야

지자체 간 통합 추진하기 전에
협력·연대의 경험 쌓지 않으면
이견 조율·공감대 형성 어려워

지방분권 개헌 ‘국정과제 1호’
지역별 여건 맞게 자율성 확대
지자체→지방정부 용어 바꿔야

- 주민참여를 높일 방안이 있나.

“인공지능·디지털 시대의 지방행정 혁신은 우리의 주된 연구 대상이다. 주민은 단순히 서비스를 받는 것 이상의 공정하고, 효율적이며, 참여 가능한 행정을 요구하고 있다. 주민 의사를 묻는 과정에 과거에는 시간과 돈이 많이 들었지만 이젠 온라인으로 즉시 가능하다. 디지털 도구를 활용해 주민의 아이디어와 의견을 수렴해야 주민은 존중받는다는 느낌, 주민 중심의 행정을 한다는 느낌을 받는다. 아무리 좋은 정책도 주민이 공감하고 신뢰하지 않으면 성공하기가 어렵다.”

“통합 이전에 협력·연대 경험 쌓아야”

- 최근 전주와 완주의 통합 논의가 무산됐다.

“우리 지방자치의 문제 중 하나가 자치단체 간 협력을 이뤄내지 못한다는 점이다. 실생활은 행정 단위를 초월해 이뤄지는데 교통·복지·보건·재해재난 문제는 전부 행정 단위 속에서만 처리하고 있다. 여기서 비효율이 생기고, 지역 경쟁력이 떨어진다. 지방소멸도 여기서 비롯한다. 여러 지역에서 통합, 협력 이야기가 나오고, 이번 정부도 5극3특(5대 초광역 메가시티·3대 특화발전)을 국정과제로 꺼냈다. 통합을 한 번에 해결하기는 굉장히 어렵다. 통합 이전에 협력하고 연대하는 경험을 해야 한다. 그래야 이견 조율이 되고 공감대 형성도 가능하다. 덜컥 시도지사 간에 악수하고 통합부터 하려니 다 꼬인다. 통합 도청이나 시청을 어디에 둘 것인가부터 싸우기 시작한다. 우리가 1990년대 이후부터 시군 통합을 하고, 창원·마산·진해도 통합했다. 하지만 ‘마산의 정체성이 사라졌다. 진해가 죽었다’와 같이 통합의 효과는 나지 않고 새로운 갈등만 생긴다. 통합부터 서두른 결과이다.”

- 지방이 주도하고, 주민이 중심이 된 광역행정 통합 전략이 성공하려면.

“통합을 하려면 먼저 같이 머리를 맞대고 교통 문제, 경제 문제를 풀려는 훈련이 되어 있어야 한다. 그래야 주민도 통합하자는 말을 한다. 5극3특 역시 이해관계 조정과 주민의 지지가 중요하다. 긴 호흡을 갖고 주민 중심의 연합체를 추진해야 성공할 수 있다. 지난 정부까지 광역경제권 사업을 보면 다 예산을 지자체끼리 나눠 갖는 방식에 그쳤다. 초대형 공동사업을 선정해 집중 투자를 하지 못했다. 5극3특 모두 각각의 목표가 분명해야 한다. 그 안에서 합의된 목표와 전략을 만들지 않으면 똑같은 실수, 똑같은 결과만 보게 된다. 연대와 협력의 필요성을 인정하면서도 대화와 협상으로 합의를 이루는 훈련이 부족하다. ‘그냥 빨리 손들어 결정하자’는 식의 다수결 원리가 최선은 아니다.”

- 지역 균형발전을 위해서라도 지방에 반도체 단지를 집중하자는 제안이 있다.

“지방 균형발전이 시작된 게 수도권정비계획법을 만든 1982년이다. 그 이후 40년 넘게 수백가지 정책을 폈다. 혁신도시도 만들고, 가장 강력한 정책인 세종 행정수도 건설도 있었다. 하지만 여전히 수도권으로 인구와 경제력이 집중되고 있다. 주요 공장을 지방에 분산 배치하는 게 하나의 정책이 될 수 있지만 문제는 거기서 일할 전문 인재가 없다는 점이다. 정주 여건이 좋지 않으니 지역으로 오지 않고 오히려 출퇴근 시간만 늘면서 비효율적일 수 있다. 근본적으로는 지역균형정책, 산업정책, 인구정책의 장기 목표를 세우고 일관성 있게 추진해야 한다. 그래야 신뢰를 하고 따라간다.”

- 지방재정 확충을 위해 고향사랑기부제의 법인기부제 도입, 로봇세·빈집세 등 새로운 지방세원을 발굴하는 전략을 제안하지 않았나.

“고향사랑기부제가 지방재정에 더 큰 역할을 하도록 기부금의 세액공제 한도를 높이고, 법인의 기부도 허용할 필요가 있다. 세원을 새로 개발하고 세율을 조정하는 문제는 지방재정의 근본적인 숙제이다. 강원도의 경우 숙박세나 레저세를 고민하는데, 일본도 그걸 통해 많은 세금을 확보했다. 이번 정부는 국세와 지방세 비율을 7 대 3으로 높이고, 지역의 몫을 더 확대하겠다는 열의를 보인다. 문제는 세원을 확대하고 자율성을 주면 지역 간 불균형이 심해질 수 있다는 것이다. 세원을 확대하면서 동시에 지역 간 불균형을 해소해야 하는 게 어려운 과제로 남는다.”

“지방자치는 자율성과 다양성 추구해야”

- 지방분권 개헌이 이재명 정부 국정과제 1호이다.

“개헌 논의가 중앙의 권력구조 논의로만 대체되지 않으면 좋겠다. 지방자치제도의 획일성을 고치고 지방마다 여건에 맞게 제도를 자율적으로 운영할 수 있어야 한다. 지방자치의 권력구조는 단체장과 지방의회의 이원제로 견제와 균형을 이루는 방식이다. 30년이면 성인이다. 성인이 되어서도 똑같은 옷을 입으면 문제를 풀기 어렵다. 자율성을 허용해주면 지역 선거에서도 다양한 목소리가 나올 수 있다.”

- 이재명 대통령이 한 회의에서 지방자치단체 대신 지방정부라는 용어를 쓰자는 제안을 했다.

“지방자치단체라는 용어 자체가 지방에 열등의식을 주고 지방을 폄훼하는 것이다. 중앙정부와 지방정부의 수평적 협력 관계로 설정해야 한다. 국가와 중앙정부만 동일시하는데, 지방정부도 국가이고, 그곳에서 일하는 공무원도 국가공무원이다. 개념이 의식을 지배하고 정책을 지배한다. 그런 점에서 헌법 개정을 한다면 지방자치단체는 지방정부로, 지방공무원도 국가공무원으로 용어를 바꿔야 한다.”

- 재난관리체계를 지역 현장 중심으로 재정립해야 한다고 주장하기도 했다.

“앞으로는 기후위기 등으로 재해·재난이 빈번해지고 대형화될 것이다. 경북 산불이 그랬고, 강릉 가뭄도 그랬다. 지금 우리 재난관리체계는 의사결정 권한이 중앙에 집중되어 있어 현장 대응에 시차가 있다. 재난관리의 핵심은 지역 현장 중심으로 바뀌어야 한다. 지금 자치경찰제는 지역 특성과 주민 수요에 맞춘 서비스를 제공하는 데 한계가 있다. 소방행정도 마찬가지다. 경찰과 소방·지방자치단체 간 통합 지휘체계를 세워야 인명 피해를 줄이고 재해·재난을 체계적으로 관리할 수 있다. 시시콜콜한 것까지 지방이 즉시 대처해야 하는데 중앙의 지시만 기다려서는 안 된다.”

- 지방자치 30년 너머로 향하는 지금, 가장 필요한 과제는.

“우리가 변화해야 할 가장 중요한 지향점은 획일성보다 자율성이다. 주민 중심과 지방 주도의 지방자치와 정책을 펼 수 있도록 해줘야 한다. 중앙정부의 지방자치에 대한 총괄·조정·지원·평가의 역할도 중요하다. 지난 30년 한국의 자치분권과 균형발전은 큰 제도적 진전과 함께 많은 성과를 냈다. 하지만 국민의 체감 성과를 높여야 하고, 성인이 된 자치제가 자율성과 독립성을 갖도록 권한과 책임을 헌법에서 보장해야 한다. 자치와 균형은 어렵지만 국민이 주인이 되는 대한민국이 되려면 꼭 가야 할 길이다.”