지난 2021년 한 지상파 프로그램이 서울 서초구의 한 재건축단지 조합장을 집중적으로 다룬 적 있다. ‘재건축의 신’이라고 불린 그는 한강변 단지 재건축 성공 이후 다른 단지들이 영입 경쟁을 벌인 인물이다. 당시 방송은 그가 재건축을 주도한 단지가 추가 용적률을 허가받는 대신 단지 내 카페·도서관 등을 지역주민에게 개방하기로 한 약속이 지켜졌는지 확인했다. 그 조합장은 이렇게 말했다. “결국 우리 단지(사람들이)가 다 이용해요. 외부인이 없어요.”

이는 지방자치단체가 용적률 상향 등으로 재건축 사업을 촉진시키고, 그 대가로 공공에 기여를 요구하지만 실제로는 그것이 주민 사유화로 전락하는 현실을 잘 보여주는 사례다. 최근 서초구 반포주공1단지 재건축의 공공기여를 놓고도 같은 논란이 벌어지고 있다. 도시정비법에서 ‘공공기여’ 대상으로 임대주택을 명확히 규정해 재건축 사업의 공공성을 강화해야 한다는 지적이 나온다.

최근 서울시는 반포주공1단지와 한강을 연결하는 ‘한강 덮개공원’ 세부 조성안을 확정했다. 덮개공원이란 올림픽대로 위로 다리 형태의 공원을 만들어 단지와 한강공원을 지상으로 연결한다는 구상이다.

이는 서울시와 반포주공 재건축 조합의 ‘합작품’이다.

반포주공 재건축 조합은 용적률을 15% 더 받는 대신 덮개공원 조성을 학교·공공청사 건립 등과 함께 공공기여 중 하나로 내놓았다. 서울시는 반포주공 덮개공원의 경우 설계 과정을 재건축조합이 아닌 서울시가 주도하면서, 모든 시민의 한강공원 접근성을 높이는 방향으로 공공성을 확보했다고 이를 받아들였다.

서울시는 강남구 압구정 3구역, 성동구 성수전략정비구역, 용산구 용산국제업무지구 등 다른 한강변 재정비구역에서도 덮개공원이나 한강공원으로 연결되는 교량 등을 용적률과 맞바꿀 공공기여 항목으로 제시하고 있다.

문제는 이 덮개공원도 서초구의 다른 아파트 커뮤니티 시설처럼 공공의 이름을 내걸었지만 해당 단지 주민들만 사용하게 될 것이라는 우려에서 자유롭지 않다는 점이다.

실제로 2024년 7월 당시 환경부 산하 한강유역환경청은 덮개공원 조성에 제동을 걸고 ‘시설의 주 수혜자가 민간 아파트 단지 주민이므로 공공성이 있다고 보기 어렵다’고 지적했다. 과거 재건축단지에서 지역민에 대한 커뮤니티 시설 개방 약속이 지켜지지 않거나, 지자체와 협의해 단지 한가운데 만든 공공보행통로를 입주 후 막는 것과 같은 행위가 반복될 가능성을 우려한 것이다.

그러나 이미 세부안이 확정됐듯이 내부적으로는 덮개공원 조성 사업은 진행되고 있는 상황이다.

조정흔 경제정의실천시민연합 토지주택위원장은 “덮개공원이 얼마나 개방적으로 설계됐는지가 관건”이라며 “예산과 의사결정권을 쥔 재건축조합의 영향에서 완전히 자유롭기는 어려울 것”이라고 말했다.

사실 거슬러 올라가면 덮개공원 구상은 한강공원과 그 배후 주거지가 강변북로·올림픽대로 등 자동차전용도로로 단절돼 접근성이 떨어지는 오랜 숙제를 해결하기 위한 서울시의 해법이었다.

2015년 박원순 서울시장 재임 시절 서울시는 한강변 아파트 높이를 일률적으로 35층 이하로 제한하는 이른바 ‘35층 룰’이라는 채찍을 내놓으면서 덮개공원이라는 ‘당근’도 같이 제시했다. 조합이 자체 예산으로 덮개공원을 조성하고 서울시에 기부채납하면 용적률을 더 높여 주자는 것이다. 재건축 부지를 따로 공공기여로 내놓지 않아도 될 뿐만 아니라, 단지 앞에 공원이 하나 더 생기기 때문에 조합 입장에선 환영할만한 일이었다. 애초에 덮개공원이란 발상 자체가 애초 재건축단지에 일종의 보상으로 제시된 측면이 짙었다는 뜻이다.

2021년 오세훈 시장 체제가 들어서면서는 35층 룰이 폐지되고, 덮개공원만 오 시장의 ‘그레이트 한강 프로젝트’와 맞물려 유지됐다. 한강변 재건축단지들의 이익만 커졌다는 비판이 제기된다.

변창흠 세종대 행정학과 교수는 “공원 등 기반시설이 워낙 부족한 강북지역이 아니라, 이미 기반시설을 거의 다 갖춘 강남지역에서 공공기여를 부동산 가치를 더 높이는 데 써버리는 셈”이라고 비판했다.

사유화 가능성을 차단하기 위해 임대주택처럼 공공성이 확실하게 담보되는 공공기여를 지자체가 받아야 한다는 지적이 나온다.

임대주택 정책에 정통한 국토교통부 관계자는 “한강공원은 압구정 현대아파트 주민들이 아닌 100% 공공예산을 투입해 만든 장소인데, 덮개공원은 그 주민들이 공공에 제대로 된 비용을 지불하고 누리는 형태라고 보기 어렵다”며 “재건축 시 주택을 더 많이 공급하도록 유도하는 게 가장 확실한 공공기여 방법”이라고 말했다.

반포주공 덮개공원 조성 비용(약 1100억원)을 국토부의 표준건설비 등을 반영해 계산하면, 전용 40㎡ 임대주택 약 200~300가구를 공급할 수 있다. 현재 반포주공 재건축으로 공급되는 임대주택은 전체 5007가구의 약 4%인 213가구로 예정돼 있다. 덮개공원 공공기여를 주택 공급으로 유도했다면 임대주택이 2배 이상으로 늘 수 있었던 셈이다.

이 때문에 현행 도시정비법에서 공공 임대주택을 공공기여로 요구하는 법적 근거를 마련해야 한다는 지적이 나온다.

가령 도시 및 주거환경정비법 시행령은 공공기여 대상인 ‘기반시설’을 공원, 광장, 하천 등으로만 규정한다. 서울시 지침에서도 지구단위계획구역의 공공기여 시설 계획의 우선순위는 ‘구역과 연계된 공공·기반시설’, ‘도시계획결정권자의 정책 실현 필요 시설’, ‘광역적인 공공성 확보를 위한 시설’ 등 순이다. 임대주택은 통상 마지막 분류로 해석된다. 임대주택을 공공기여로 볼 수 있는지 논란을 낳을 수 있는 대목이다.

이인성 서울시립대 조경학과 교수는 논문 <공공기여 방식의 성격과 인센티브의 형평성>(2020)에서 “공공임대주택을 ‘정비구역과 직접적으로 연관된 기반시설’로 볼 수 있는지는 논란의 소지가 있다”며 “공공임대주택 공급 확대도 중요하지만 법 규정이 뒷받침되지 않으면 향후 법적 분쟁 발생 소지가 있다”고 지적했다.