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[Lite] 🏆 1등 다시보기

2024.05.24

6분

입법실적 국회의원 법안발의 정쟁 정량평가

[Lite] 💣 레드카펫과 피란길
[Lite] 🍯 내가 달달해 보이니

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'입법 성적 1위' 다시 봐야 하는 이유

2024. 5. 24.

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<○○○ 의원, 법안 발의실적 1위>
<△△△ 의원, 법안 통과율 1위>

국회든 광역·기초의회든, 이 같은 정치활동 홍보가 넘쳐납니다.

정량평가는 직관적이지만 많은 디테일을 감추기도 하죠. 법안 발의 건수, 처리 건수, 통과율 모두 따져봐야 할 이면이 따로 있습니다. 이것들을 따지다 보면 이제 정량평가일랑 집어치우자는 말을 하게 되는데요. 아래 글을 읽고 대화 이어갈게요.

'입법 성적 1위'에 숨은 그림자

2024. 5. 22. 고병국 전 국회의장 비서관

300명 국회의원 중 1등을 한다는 것은 참 명예로운 일이다. 국회의원 본연의 책무인 입법 분야에서는 더욱 그렇다. 이제 곧 21대 국회가 문을 닫는다. 국회의원 4년간 입법활동을 다양한 1위 기록 중심으로 살펴보았다. 빛이 있으면 짙은 그림자도 있다.

입법실적을 평가하는 여러 기준 중 가장 보편적인 것이 법안 발의 건수다. 21대 국회 법안 발의 1위는 민형배 의원이다. 4년간 총 325건을 발의했다. 평일 기준으로 3일에 1건씩 법안을 제출한 셈이다. 2위는 윤준병 의원(281건), 3위는 이종성 의원(211건)이 차지했다. 그런데 임기 만료로 폐기되는 법안 건수 1위도 민 의원이다. 민 의원 발의 법안의 본회의 통과율은 17.5%로, 268건의 법안이 폐기될 예정이다. 발의 1등의 영광 뒤에는 미처리 법안 최다 의원이라는 불명예가 함께 붙어 있다. 미처리 법안 건수 2위는 윤 의원(185건), 3위는 최혜영 의원(139건)이다.

법안 처리 건수를 기준으로 보면 96건을 처리한 윤 의원이 단연 1위다. 법안 하나를 통과시키는 게 얼마나 어려운 일인지를 감안하면 96건은 경이로운 기록이다. 그러나 그 내용을 보면 처리 건수 1위의 명예 뒤에도 짙은 그림자가 있다. 우선, 윤 의원의 처리 법안 96건 중 철회가 13건이다. 그리고 '일몰기한 연장 법안'이라는 것이 있다. 주로 조세특례제한법과 지방세특례제한법으로 발의되는 경우인데, 이는 단순히 과세 관련 법 적용 만기일을 늦추는 것이다. 96건 중 16건이 일몰 연장 법안이다. 또한 13건은 국회법 제58조에 따라 소위원회에 직접 회부되었다. 이 법안들은 유사 법안이 이미 논의되고 있는 상태에서 추가로 발의되었을 가능성이 크다. 이런 사례에선 국회 상임위원회의 '검토보고서'도 붙지 않는다.

일러스트=김상민 기자

단순 건수보다는 법안 통과율 기준으로 평가하는 것이 합리적일 수 있다. 21대 국회에서 처리율 1위를 기록한 이는 배현진 의원이다. 40건 발의에 29건을 통과시켜서 무려 72.5%의 통과율을 달성했다. 처리 법안 중 원안가결과 수정가결이 38%로 법안 처리 유형도 매우 모범적이다. 그런데 배 의원의 처리 법안 중 13건이 '문화재'를 '국가유산'으로 변경하는 국가유산기본법 및 관련 세트 법안이다. 문화재청은 2022년 1월에 '국가유산체제 도입 개선안'을 마련하고 이를 새 정부의 국정과제로 채택한 바 있다. 전후 상황과 법안의 내용 및 성격을 고려하면 이 법률의 제·개정을 주도한 주체는 의원이 아니라 정부일 가능성이 매우 크다. 이런 경우를 보통 '청부입법'이라고 부른다.

이색적인 입법실적 1위 기록도 있다. 김웅 의원은 임기 4년 동안 발의한 법안 중 단 한 건도 국회에서 통과시키지 못한 진기록을 남겼다. 법안 통과율 하위 2위는 조정훈 의원(5.1%), 3위는 용혜인 의원(5.4%)이다. 또한 법안 통과 건수 하위 1위는 용·조 의원, 박병석·홍영표 의원이다. 4명 모두 4년간 2건씩 처리했다. 하루에 가장 많은 법안을 발의한 1위는 박용진 의원이다. 박 의원은 2020년 6월16일 하루에만 51건의 법안을 제출했다.

발의 건수, 처리 건수, 법안 통과율 기준으로 분석한 1등 의원 사례에는 모두 화려한 빛과 어두운 그림자가 공존한다. 이렇게 건수나 비율 등 숫자로 입법실적을 평가해본 이유는, 이제 이런 정량적 기준으로 평가하지 말자는 이야기를 하고 싶어서다. 시민단체도, 언론도, 정당도 대부분 이렇게 무의미한 건수를 기준으로 의원들을 평가하니, 의원들도 소모적인 숫자 늘리기에만 열중한다. 그렇게 악순환이 반복된다.

국회의원의 입법활동을 평가하는 기준은, 그 법이 우리 사회의 변화와 국가의 미래를 준비하는 데 얼마나 기여했는가가 되어야 한다. 22대 국회는 꼭 필요한 법이 충분히 검토되어 신중하게 발의되고, 발의된 법안은 최대한 처리하는 상식적인 국회가 되기를 기대한다.

물론 정량평가라고 다 안 좋은 지표는 아닙니다. 정량지표를 잘 만들면 되니까요. 법안 발의 건수만 보면 여러 가지를 놓칠 수 있으니 실제 처리된 건수와 발의 건수 대비 통과 건수를 함께 보는 것처럼요. 그런데 그 지표에서마저도 그림자가 보인다는 겁니다.

정량지표만 보다 보면 우스운 결과가 나오기도 합니다. 정치인들은 상을 몇 건 받았는지도 홍보하곤 하는데요. 지난 1월 기준으로 서울시의원 110명이 의정활동 명목으로 받은 수상 내역을 집계해 보니 100명이 상을 받은 것으로 나타났습니다. 그러니까 10명 중 9명은 의정활동 상을 받았다는 웃긴 결과가 나온 거죠. 그래서 정량지표만 보는 건 결과적으로 게으른 평가이기도 합니다.

국회에서의 입법 활동이란 너무나 중요한 것이기에 정량적 방식으로만 평가해서는 안되겠죠. 그런데 21대 국회가 끝나가는 지금 '발의'보다는 '발언'으로 기억되는 정치인들이 더 많다고 느껴집니다. 입법 실적을 피상적으로 평가하는 것이 결국 국회의 본령인 입법을 곁다리로 밀어내는 건 아닌지 걱정되고요.

국회에서 1년 반 가까이 정치부 기자 생활을 하면서 내내 답답했습니다. '입법'이 이곳의 1순위가 아니라는 생각 때문에요.

꼭 필요한 민생 법안이 있다고 합시다. 법안이 통과되려면 소관 상임위원회 법안심사소위원회와 전체회의가 열려야 하고, 법제사법위원회(법사위) 소위원회와 전체회의도 넘어야 합니다. 그다음엔 본회의가 기다리고 있고요.

그런데 상임위 단계부터 툭하면 회의 개최가 정쟁에 발목을 잡힙니다. 정쟁은 대개 말의 전쟁이죠. 정부·여당이 야당을, 혹은 야당이 정부·여당을 공격합니다. 상대가 반발하고, 재반박하고, 또 몇 차례 공격이 오가요. 출구가 생기기 전까지 계속 대치합니다. 그리고 그 출구를 찾을 공간은 나날이 협소해지는 중이죠. 서로가 서로를 점점 악마화하니까요. 22대 국회도 '강 대 강' 대치가 예고되어 있습니다.

정치란 서로 갈리는 이해관계를 옥신각신 조율하는 과정입니다. 한정된 자원을 배분하는 작업이기에 대립은 반드시 일어나죠. 조율이 아름답게 이뤄질 때의 짜릿함이란 것도 있고요. 모든 정치적 대립을 무용한 정쟁이라 일축하며 눈을 흘기는 것이라고 바람직한 일은 아닙니다.

하지만 정치적 대립의 궁극적 목적이 결국 '법안'이라는 것이 국회 안에서도 밖에서도 자주 잊힌다는 생각을 지울 수 없습니다. 그러니까 싸우다가 상임위도, 법사위도, 본회의도 못 열고 마는 것이겠죠. 당장 21대 국회가 역대 가장 저조한 입법 실적을 보인 국회가 될 것이라는 관측이 나옵니다.

정쟁에 너무나 많은 것들이 잡아먹히고 있어요. 수없이 쏟아지는 정치 기사도 상당수가 정쟁을 다룹니다. 정치부 기자를 하면 이 과정에서 진한 '현타'를 맞지만, 경기장에 마주 앉은 성난 군중 같은 독자들이 주는 당장의 클릭수를 내려놓지 못하는 것이 또한 현실입니다. 그래서 아예 한쪽 당이 비대칭적 힘을 갖기를 바라는 이들의 목소리가 점점 커지는 것일까 하는 생각도 듭니다.

게으르고 피상적인 '입법 정량평가'는 이 모든 답답함을 압축해서 보여주는 지표라는 생각이 듭니다.

만일 저희 회사 높으신 분들이 이 레터를 본다면 정치부 기자의 출입처를 대대적으로 뜯어고쳐보면 어떻겠냐고 제안해 보고 싶네요. 출입처를 당별로 정하다 보니, 정쟁 상황에서는 각 정당의 입장과 논리를 학습하고 재생산하는 기사가 나온다고 느꼈거든요. 야당 출입기자는 야당의, 여당 출입기자는 여당의 논리를 주로 마주하다 보니 그렇게 되곤 해요. 여당의 상임위원회별 출입 제도로 바꾸는 실험을 해 보고 싶습니다. 복지에 관심이 많다면 보건복지위원회에, 노동이나 환경에 관심이 많다면 환경노동위원회에 출입하면서 법안들을 취재하는 거죠. 정쟁이 벌어지더라도, 이를 법안 처리의 관점에서 볼 수 있을 것 같거든요.

결국, 모든 정쟁은 입법을 위한 것이라는 걸 잊지 말자고 외치고 싶어서 해보는 말이었습니다. 22대 국회의 입법을 평가할 좋은 아이디어가 있을까요? 같이 고민해 주시면 좋겠습니다.

✦ 1. 입법실적은 법안 발의 건수, 처리 건수, 통과율 등의 정량지표로 평가된다. 뜯어보면 모두 허점을 하나씩은 가지고 있다.

✦ 2. 정량평가는 게으르고 불완전한 방식일 수 있다. 피상적 평가는 국회의 입법 활동을 저발전 상태에 머무르게 한다.

✦ 3. 결과적으로 입법이 아닌, 정쟁의 프리즘으로 정치권 소식이 유통된다. 변화가 필요하다.

하늘길이 험난해진 이유

싱가포르항공 비행기가 운항 중 갑자기 낙하해 승객이 죽거나 다쳤죠. 사고 원인은 난기류라는데 앞으로 더 강하게, 자주, 갑자기 발생할 거라고 합니다. 왜일까요?

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올해 칸영화제 경쟁부문에는 한국영화가 없습니다. 칸이 영화적 성공의 전부는 아니겠지만 한국영화에 '새로운 재능'이 많지 않다는 신호가 관찰됩니다.

📬 결국 사람들이 멧 갈라를 비판하는 지점은 단순한 개인에 대한 공격이 아니라 하나의 거대한 산업이자 자본이 된 쇼, 이 쇼를 예술과 문화라는 이름으로만 소비해 온 행태에 대한 자성이라고 생각합니다. (y21님)

📬 디지털 단두대 운동이 멧 갈라 주최나 스폰서 기업, 광고사, 이익을 얻는 미디어 등은 비판하지 않고 여성 유명인을 집중적으로 공격하는 지점이 아쉬웠습니다. 그들의 비판에 동의하지만, 군사 기업이나 이스라엘 정부에 직접적 관계도 없는 셀럽만 단두대로 오르는 건 불공평하다고 생각했어요. 결집력 넘치는 그 운동이 눈에 보이는 사람에 멈추지 않고, 기업이나 정치적 영향력이 큰 CEO까지 이어졌으면 하는 바람입니다. (^^님)

📬 디지털 단두대 운동의 표적이 연예인으로 한정된 건 아쉽지만, 대중에게 알릴 수 있는 가장 효과적인 수단이라는 점도 부인할 수 없다고 생각합니다. 사회운동이 트렌디해졌다는 생각도 듭니다. SNS를 통해 사회적 의견을 제시하면 결국 자본과 정부가 기민하게 대응하는 결과로 이어질 수 있으니까요. 여러 운동이 모이고 모여 결국 사회를 바꾼다고 생각해요. (꼬리님)

📬 자신의 가치(지키는지도 의심스러운)를 위해 타인을 비난하는 행위를 교묘하게 옹호하는 뉘앙스가 불편했습니다. 아무리 좋은 가치라도 그것을 지지하는 방식이 다른 시민을 공격하는 방식이라면 그것은 결국 파시즘으로 귀결될 뿐입니다. (익명의 독자님)

📝 지난 점선면Lite <💣 레드카펫과 피란길>을 읽고 많은 독자님이 다양한 의견을 남겨 주셨습니다. 그 중 몇 개를 간추려 소개합니다.

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