‘정치적 책임’ 실종···위험에 방치된 나라

윤 대통령, 이상민 행안부 장관 해임 요구에 ‘선긋기’

경찰의 법적 책임만 따지니 고위급 정책 책임 흐려져

지난 11월 4일 윤석열 대통령과 이상민 행정안전부 장관이 이태원 참사 엿새째 서울광장에 마련된 합동분향소에서 조문하고 있다. / 연합뉴스

[주간경향] 지난 10월 29일 발생한 서울 이태원 핼러윈 참사로 156명이 목숨을 잃었다. 올해 핼러윈 기간에는 사회적 거리 두기 해제로 예전보다 더 많은 인파가 이태원에 몰릴 것으로 예상됐다. 경비인력 배치 및 안전조치 계획은 없었다. 경찰은 핼러윈을 즐기러 나온 시민들의 안전보다 광화문 집회·시위 대응, 대통령실 경호 경비에 집중했다. 시민들의 안전은 정책결정 과정의 후순위로 밀렸다.

11월 8일 서울 서초구에서 민주사회를 위한 변호사모임(민변)과 참여연대 공동주최로 ‘국가책임과 피해자 권리’ 기자간담회가 열렸다. 한상희 건국대 법학전문대학원 교수는 “위험에 대한 예측과 예방에서 행정안전부, 서울시, 경찰청 등 관련 기관들은 대통령실 경호경비, 광화문 집회·시위 대응을 앞세웠다. 이러한 정책적 판단은 명시적인 명령에 의해 이뤄진 것은 아닐 수 있다. 그러나 경비인력들의 배분이 왜 이렇게 이뤄졌는지, 누구의 선택이었고 어떤 잘못된 판단이 있었는지는 검토돼야 한다”고 말했다.

한상희 교수는 이태원 핼러윈 참사의 책임 소재를 10월 29일 참사 당일과 10월 29일 이전으로 구분해야 한다고 했다. 참사가 발생한 10월 29일에는 이태원에 인파가 집중됐다. 현실적이고 구체적인 재해 위험이 발생했다. 이때는 목전에 닥친 위험과 발생한 참사에 대응하는 경찰의 책무가 우선했다. 경찰의 부적절한 대응에 대해서는 충분한 수사와 조사를 통해 형사적·민사적 혹은 행정적 책임을 부과해야 한다. 10월 29일 이전은 위험을 예측하고 예방해야 했던 시기다. 정책결정자의 안전에 대한 가치판단은 재해예방과 안전관리에 영향을 미친다. 정책결정자, 즉 고위공무원의 가치판단이 참사와 직접 연결되지 않더라도 그들의 누적된 태도와 지향, 판단은 안전이나 재해예방의 행정과정 자체를 변경시킨다. 이번 참사에서 시민들의 안전관리 대응책이 후순위로 밀렸던 배경에도 정책결정자의 가치지향이 있었다고 볼 수밖에 없다. 정책결정자에게 ‘정치적 책임’이 요구되는 이유다. 한상희 교수는 “예컨대 군중이 집합하는 경우에도 그 군중의 신체나 생명상의 안전의 침해 가능성을 위험으로 볼 것인가, 아니면 그러한 군중에 대한 관리 비용이 소요되는 것을 위험으로 볼 것인가는 분석과 판단의 대상이다. 무엇을 우선적으로 처리해야 할 위험인지 선택하는 것 또한 행정과정에서 통상적으로 이뤄지는 판단”이라며 “이태원 참사에 대한 정치적 책임의 귀착점은 이상민 행정안전부 장관”이라고 말했다. 용산구·서울시 등 지자체와 경찰의 과실 책임을 묻는 동시에 지방자치와 경찰행정의 소관부처인 행안부 장관의 정책 책임도 함께 물어야 한다는 지적이다.

특히 이태원 핼러윈 참사는 발생 이후의 ‘대응’보다 발생 이전의 ‘대비’에 더 절실한 요구가 있었다. 행안부 장관의 ‘정치적 책임’이 더 무거울 수밖에 없는 이유다. 곽대경 동국대학교 경찰사법대학 교수는 “핼러윈 축제는 해마다 해온 행사이고 인파가 몰릴 것도 예측됐기에 이에 대한 준비가 필요했다. 이미 많은 사람이 몰린 이후에는 경찰이 출동하더라도 질서 회복이 어렵다. 현장에서는 질서가 한번 붕괴되면 되돌리기가 힘들어 예방이 무엇보다 중요한데, 이에 대한 절박한 인식이 부족했다”며 “경찰·지자체장을 비롯해 행안부도 이에 대한 관리 책임이 있다. 이를 책임져야 하는 위치가 행안부 장관”이라고 말했다.

이태원 핼러윈 참사 추모공간이 마련된 서울 용산구 이태원역 1번 출구 앞에서 시민들이 희생자들을 추모하고 있다. / 문재원 기자

책임지는 사람은 없고

이태원 핼러윈 참사의 책임을 지고 이상민 장관이 물러나야 한다는 목소리가 높다. 참사를 뒤늦게 인지한 것도 모자라 참사 이후 책임을 회피하는 듯한 발언까지 알려지면서 해임 여론은 더욱 확대됐다. 이 장관은 사고 발생 1시간 5분이 지난 오후 11시 20분, 행안부가 소방청으로부터 보고받은 ‘소방대응 2단계’ 발령 사실을 알리는 긴급문자메시지를 보고서야 상황을 파악했다. 참사 직후 “경찰을 미리 배치했어도 해결될 문제는 아니었다”, “예년의 경우와 다르게 특별히 우려할 정도로 많은 인파가 모였던 것은 아니다” 등의 발언을 두고 여당 내에서도 이 장관이 정치적 책임을 져야 한다는 목소리가 나왔다. 유승민 국민의힘 의원은 10월 31일 자신의 페이스북에 “장관부터 당장 파면해야 한다”고 말했다. 이재오 국민의힘 상임고문은 11월 4일 SBS <주영진의 뉴스브리핑>에서 “대통령은 대국민 사과를 하고 정부를 실제로 책임지는 국무총리는 이런 큰 국민적 참사가 일어나면 스스로 물러나야 한다”며 “행안부 장관, 경찰청장 서울경찰청장, 용산경찰서장, 용산구청장은 그야말로 책임 차원에서 자리를 그만둬야 한다”고 촉구했다. 홍준표 대구시장은 11월 5일 자신의 페이스북에 “이태원 참사 수습 및 재발방지대책은 서울시와 정부에서 조속히 수립해 주시고 형사 책임, 정치적 책임은 조속히 물어 국민적 분노를 가라앉히기 바란다”고 말했다. 11월 8일 경향신문이 발표한 여론조사에 따르면, 이태원 참사의 책임을 지고 이상민 장관이 사퇴해야 한다는 의견이 57%에 달했다. 시민 10명 중 7명이 참사의 책임이 대통령실과 행정안전부, 경찰청 등 정부에 있고, 그중 대통령실의 책임이 가장 크다고 인식하는 것으로 조사됐다.

참사 발생 이후 열흘이 넘게 흘렀다. 여태 이상민 장관의 자진사퇴나 대통령의 장관 파면 결정은 없다. 정치적 책임을 요구하는 여론에 윤석열 대통령은 경찰 책임론을 내세우며 선을 그었다. 11월 7일 대통령은 용산 대통령실에서 주재한 국가안전시스템 점검회의에서 경찰을 강도 높게 질책했다. 윤 대통령은 “안전사고를 예방해야 할 책임은 경찰에게 있다”라며 “엄연히 책임이라고 하는 것은 (책임이) 있는 사람한테 딱딱 물어야 하는 것이지, 그냥 막연하게 다 책임지라는 것은 현대사회에서 있을 수 없는 이야기”라고 말했다. 같은 날 열린 국회 행정안전위원회 현안질의에서 이상민 장관은 자신의 거취와 관련해 “(윤석열 대통령에게) 사의를 표명한 적은 없다”며 “주어진 위치에서 최선을 다하겠다”고 말했다. 11월 8일 국회 운영위 국정감사에 출석한 김대기 대통령실 비서실장은 이상민 장관 유임 기류를 좀더 명확히 시사했다. 김 비서실장은 이 장관의 거취에 대해 “지금은 사의를 논의할 때가 아니고 사고 원인 분석부터 전념하겠다는 뜻”이라며 “무슨 사건이 났다고 장관·총리 다 날리면, 새로 임명하는 데 두 달 넘게 걸린다. 그 공백을 어떻게 하나. 매번 사건이 터질 때마다 ‘장관 바꿔라’, ‘청장 바꿔라’ 이것도 후진적으로 본다”고 말했다.

대통령실의 기류가 이상민 장관 유임 쪽으로 가닥이 잡히면서 여당 내 분위기도 달라졌다. 이상민 장관의 사퇴가 필요하다는 여론이 높지만, 대통령의 눈치를 보면서 자진사퇴나 해임을 요구하던 목소리가 점차 잦아들고 있다. 이상민 장관이 경찰국 설치를 주도한 만큼 대체할 인물을 찾기가 쉽지 않다는 목소리도 있다. 이 장관이 정치적 책임을 지지 않고 여당이 쇄신의 목소리조차 내지 않는다면 이에 대한 비용은 추후 여당이 고스란히 치러야 한다는 비판이 나온다. 이관후 서강대 사회과학연구소 연구원은 “경찰의 책임만 추궁해서 될 문제가 아니다. 행안부 장관이 사전·사후 대응을 전혀 못 했다는 걸 누가 봐도 안다. 장관을 포함해 고위 담당자들이 당연히 인적 책임을 져야 한다”라고 말했다. 이어 “김 비서실장의 발언은 여당에 대한 메시지인 셈인데 책임지지 않고 이를 여당이 그대로 따른다면 훗날 더 큰 책임으로 돌아올 것”이라고도 했다.

경찰 ‘셀프수사’로 꼬리 자르기?

대통령이 ‘정치적 책임’을 요구하는 여론에 “막연하다”고 선을 긋자, 사후 대책이 경찰의 ‘법적 책임’에만 집중되리란 관측이 나온다. 참사를 전후로 경찰의 사전 대비·사후 대응이 마비 상태나 다름없었던 건 사실이다. 참사 4시간 전인 6시 43분부터 112신고센터에는 인파로 인한 인명사고 위험이 있다는 취지의 신고가 11차례 이어졌다. 이태원파출소 경찰관들은 용산서에 경비인력 파견을 요청했다. 용산서가 이를 서울경찰청에 보고했지만 경비인력의 투입은 없었다. 집회·시위에 대규모 인력이 투입됐다고는 하지만, 가용할 만한 인력이 아예 없었던 것도 아니다. 배상훈 우석대 경찰학과 교수는 “기동대 외에도 각 경찰서에는 최소한의 예비 경력이 상존한다. 서울경찰청장의 책임을 물을 수밖에 없는 이유가 서울경찰청장이 예비 경력을 5명씩만 추려도 금방 50명의 경력 정도는 모을 수 있기 때문이다. 그렇게 준비하라고 있는 게 경찰이라는 조직”이라고 말했다.

속속 밝혀지고 있는 것처럼 경찰 대응의 마비 배경에는 지휘의 공백과 무너진 보고체계가 있었다. 치안 최고 책임자인 윤희근 경찰청장은 참사 당일 지방에 머물며 참사 2시간 만에 참사 소식을 들었다. 김광호 서울경찰청장은 윤희근 청장에게 보고조차 하지 않았다. 이임재 전 용산서장은 11시 36분에야 김광호 총장에게 보고했다. 당시 서울경찰청 상황관리관이었던 류미진 총경은 참사 당시 1시간 24분 자리를 비웠다. 배상훈 교수는 “전혀 이해가 안 가는 상황이다. 내부적으로 안 보이는 갈등이 있었을 것으로 예상된다. 물론 이러한 갈등이 참사의 직접적인 원인은 아니었어도 이러한 알력다툼이 참사를 키운 것이라면 분명한 책임을 물어야 한다”고 지적했다.

윤희근 경찰청장이 서울 서대문구 경찰청에서 이태원 참사 관련 입장을 표명하며 사과하고 있다. / 연합뉴스

현실은 그러나 경찰청 특별수사본부(특수본)의 칼끝이 경찰 수뇌부를 향하면 향할수록 무뎌지는 모양새다. 법적 책임을 묻는 절차가 ‘꼬리 자르기’에 그치는 것 아니냐는 우려가 나오는 배경이다. 특수본의 수사는 이른바 ‘셀프수사’ 논란에서도 자유롭지 못하다. 김광호 서울경찰청장, 윤희근 경찰청장을 넘어 그 ‘윗선’의 책임 소재까지 제대로 규명할 수 있겠느냐는 의구심이다. 지난 11월 2일 실시한 특수본의 압수수색에서 경찰청장실과 서울청장실 등 경찰지휘부 사무실은 빠졌다. 154명 참고인 중 행안부 관계자는 없었다. 11월 7일 국회 예결위에 출석한 윤희근 청장은 이임재 전 용산서장 집무실과 휴대전화에 대한 압수수색 여부를 두고 “현재까진 하지 않았고, 추가적으로 할 수 있다는 보고를 받았다”고 말했다. 독립적인 수사를 통해 참사의 원인 및 책임을 규명해야 하는 특수본의 보고를 받았다는 취지의 발언이어서 논란을 불렀다. 경찰청장실과 서울청장실에 대한 압수수색은 11월 8일이 돼서야 단행됐다. 이상민 장관과 행안부에 대한 압수수색은 없었다.

11월 8일 특수본이 류미진 총경에 대해 당초 적용했던 업무상 과실치사상 혐의를 빼고 직무유기 혐의만 적용한 것에 대해서도 우려의 목소리가 나왔다. 사전에 혐의를 좁혀 그 윗선으로 수사가 뻗어나갈 가능성을 차단한 것 아니냐는 분석이다. 특수본의 정정으로 류미진 총경은 종합상황실을 이탈해 참사 상황을 김광호 서울경찰청장에게 제때 보고하지 않은 혐의에 대해서만 수사를 받게 될 것으로 보인다. 민변 10.29 참사 대응 TF 공동간사인 이창민 변호사는 “만약이라는 가정하에 서울청장이나 경찰청장이 참사 직전·직후 상황을 알았음에도 기동대 파견을 안 했다면 업무상 과실치사상으로 죄를 물을 수 있다. 안전배려의무, 주의의무, 위험발생방지 의무 등을 이행하기 위해 경찰지휘부가 조치를 취해야 하는 것 중 하나가 기동대 투입”이라며 “그들이 보고를 받을 수 있는 경로를 다 들여다봐야 하는데 류미진 총경의 혐의를 좁힘으로써 류 총경으로부터 보고를 받았을 가능성을 차단한 셈이다. 그들이 보고받을 수 있는 경로 중 큰 가지 하나를 쳐내버리는 것과 같다. 수사 범위를 넓혀 꼼꼼히 죄가 되는 요건을 살펴봐야 하는데 수사기관이 판단을 미리 해 혐의를 좁히고 예단하는 것은 잘못된 수사방법”이라고 말했다. 경찰 안팎의 기류 또한 이러한 우려를 더한다. 배상훈 교수는 “경찰 책임을 강하게 묻는 분위기지만, 이임재 전 용산서장과 류미진 총경에게 책임을 묻는 선에서 그칠 것 같다는 기류가 있다. 이상민 행안부 장관도 물러나지 않고 경찰청장, 서울청장 모두 유임된다는 건데 이를 국민이 받아들일 수 있을까. 156명이 목숨을 잃었는데, 관할 경찰서장까지만 책임을 지고 넘어간다면 국민이 이해하겠나”라고 말했다.

법적 책임만으로는 재발 방지 못 해

책임져야 할 위치에 있던 이들 중 즉각 사과하거나 책임을 지고 물러난 사람은 없다. 책임을 회피하기에 급급했던 이들이 참사의 원인을 규명하고 재발 방지 대책을 수립하겠다고 나서고 있는 형국이다. 이번 참사는 우연의 소산이 아니라 시스템 자체의 문제라는 점이 여실히 드러났다. 실무자들의 태만이 문제일 수도 있지만, 더 큰 문제는 정책결정자의 총체적 대응 부실, 나아가 재난관리시스템 전반의 문제이기도 하다. 형사책임은 물론 이를 넘어서는 폭넓은 범위의 조사가 필요하고 이에 대한 법적 책임과 정치적 책임을 함께 물어야 하는 이유다. 한상희 교수는 “법적인 책임만을 물으면 가장 근접한 자리에서 실제 행동을 해야 하는 말단 공무원들만 책임을 지게 된다. 재발 방지 대책, 넓은 의미의 피해 보전 등은 이뤄지지 않는다”라며 “정책결정권을 갖는 사람이 책임을 져야 사회와 국가영역에 재난을 야기했던 잘못된 정책의 순위가 바로잡힐 수 있다는 메시지를 보낼 수 있다”고 말했다.

김성훈 법무법인 미션 변호사는 “법적 책임 추궁에만 집중해 몇 사람의 태만으로 원인을 돌린다면 가장 적은 비용으로 이번 참사를 해결하려는 꼴”이라며 “용산서장은 보고를 받고도 관용차를 타느라 50분을 늦었다. 김광호 서울경찰청장의 보고체계는 엉망이었다. 윤희근 경찰청장은 잠들어 있었다. 그들이 왜 그렇게 일관되게 엉망인 행동을 했을까, 전반적인 배경이 무엇인지에 대한 원인 규명이 있어야 한다”고 말했다. 김 변호사의 지적이다. “공직자로서 이들은 위기상황이 있을 때 가장 일선에서 깨어 있어야 하는데 이러한 시스템이 전혀 작동을 못 했다는 것은 국민이 국가 권력에 맡겨놨던 권한이 사실상 붕 떠 있었음을 뜻한다. 하필 우연이 겹쳐 이런 상황이 이번 참사에서만 있었을까. 총체적 부실이 일상이 됐다면 국민은 지금 이 순간도 재난·안전의 무방비 상태라는 위험에 처해 있는 셈이다.”

이상민