[단독] 공정위의 SK·애경 '가습기 살균제' 축소·은폐 의혹 10년사

지난 8월 30일 오후 서울 종로구 SK 본사 앞에서 가습기 살균제 피해 10년을 맞아 1인 촛불 시위가 열렸다. / 김기남 기자

“혐의가 있으면 감정인에게 감정을 적극 의뢰해 공정위에서 공정하게 적극적으로 조사를 해야 하는데, 환경부에만 의존하다가 이런 꼴이 난 것이 아닌가, 저는 그렇게 생각합니다.”

경향신문이 단독 입수한 ‘공정거래위원회의 가습기 살균제 판매·사업자 사건처리 적정성 조사결과 보고서(이하 조사결과 보고서)’에 나오는 공정위 전 고위관계자의 진술이다. 이 관계자는 공정위가 가습기 살균제 참사를 부실 조사하게 된 이유로 ‘소극 행정’을 꼽았다. 공정위는 가습기 살균제를 제조하거나 판매한 SK케미칼(현 SK디스커버리)·애경산업·이마트를 표시광고법 위반 혐의로 지난 10년간 2~3차례 조사했는데, 매번 ‘부실조사’ 논란이 일었다. SK케미칼·애경산업·이마트는 지금까지 가습기 살균제를 다룬 공정위 사건에서 모두 면죄부를 받았다.

가습기 살균제 참사는 2011년 8월 처음으로 정부가 공식 확인하면서 드러났다. 가습기 살균제를 제조하거나 판매하기 전 어떤 기업도 안전성 검증을 제대로 하지 않아 일어난 참사다. 정부는 가습기 살균제 제품 출시 전 안전성 규제를 하지 않았고, 기업은 규제 공백을 틈타 안전성 검증도 없이 제품을 만들었다. 지난 10월 31일 기준으로 피해신청을 하거나 피해인정된 7598명 중 사망자만 1724명이다.

사회적참사특별조사위원회(사참위)가 작성한 200쪽 분량의 조사결과 보고서 결론은 공정위의 ‘소극 행정’에 따른 부실조사였다. 공정위가 2017년 운영한 태스크포스(TF)에서 내린 “조사 과정에 문제가 있었으나 위법하진 않았다”는 결론과 큰 차이가 없다. 사참위는 공정위의 부실조사 이면에 SK케미칼·애경산업 등을 비호할 의도가 있었거나 외압이 작용했는지는 밝혀내지 못했다. 다만 보고서에는 공정위 자체 조사에서 지금까지 드러나지 않았던 사실관계가 일부 담겼다.

2019년 8월 열린 사회적참사 특별조사위원회의 가습기살균제 참사 진상규명 청문회에서 공개된 SK케미칼, 애경산업, 이마트 측의 상임위원 방문기록. | 경향신문 자료사진

■공정위 ‘전관’ 만난 게 과외?

사참위는 기업 측 법률대리인 접촉을 하면서 공정위 내부 규칙을 어겼다고 지적했다. 1심 법원 역할을 하는 공정위엔 ‘균형’이 중요하다. ‘공정위 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(이하 사건절차 규칙)’에 검사 역할을 맡는 심사관에게 동등한 기회를 부여해야 하며, 기업 측 피심인 일방만을 대면 접촉해서는 안 된다고 규정해놨다.

2016년 가습기 살균제 사건의 주심이었던 김성하 전 상임위원은 사건처리 전, SK케미칼·애경산업·이마트 측 임직원·법률대리인과 SK하이닉스에 재취업한 공정위 전관을 차례로 만났다. 사참위는 출입기록을 토대로 최소 4차례 이상 만난 것으로 판단했다. 법원 1심 역할을 하는 공정위 심의·의결에서 공정위 상임위원은 판사다. 판사가 법정 밖에서 변호인들을 따로 만난 셈이다. 김성하 전 상임위원은 사참위 조사에서 “안건이 많고 방대해 면담을 하면 논점을 좁히는 데 도움이 된다. 일종의 과외받는 것과 비슷하다”고 말했다. 김성하 전 상임위원은 “양측에 동등한 기회를 줬다”고도 했다.

사참위 조사결과 같은 기간 검사 역할을 맡는 공정위 심사관은 상임위원과 한 차례 면담했다. 한 차례 면담에서 상임위원의 “질문은 없었다”(검사 역할을 맡은 공정위 심사관 진술). 2019년 검찰의 가습기 살균제 참사 수사에서 기업들이 함께 회의하고, 변호사 비용까지 같이 부담하며 ‘한몸처럼’ 움직인 사실이 드러났다. 이런 상황에서 면담 횟수까지 불균형했으니 “기업 측에 유리한 정보와 주장들이 사건의 핵심으로 부각됐을 가능성이 높다”(조사결과 보고서 113쪽).

2015년 4월부터 이미 주무부처인 환경부는 SK케미칼·애경산업 가습기 살균제의 피해인정을 하면서 인체 위해성을 확인해가는 상황이었다. 그럼에도 공정위는 기업 측이 주장한 인체 위해성 확인이 명확하지 않다는 논리를 그대로 받아들였다. 2차 조사에서도 사실상 죄가 없다는 취지의 결론을 냈다. 2017년 9월 당시 심의 속기록이 공개되면서 논란이 커졌다. 심의 속기록에서 심의에 들어간 위원(판사 역할)들이 기업 측 여러 방어 논리를 기반으로 사건을 접근한 사실이 확인됐다.

참고 기사: 공정위, 애경·SK케미칼 '노골적 봐주기'··· 업체 주장 그대로 쓴 심의종결 들통

https://www.khan.co.kr/economy/economy-general/article/201709151430001

2015년 10월 SK케미칼 법무팀 담당자의 발언. ‘수돗물’을 예로 들어 가습기 살균제의 안전성을 주장하고 있다. | 경향신문 자료사진

2016년 8월 공정거래위원회 가습기 살균제 표시광고법 위반 사건 심의 속기록. 판사 역할을 하는 위원이 ‘모든 화학물질은 독성이 있다’는 예로 염소, 불소를 들어 설명하고 있다. | 경향신문 자료사진

기업 측 논리에 치우친 공정위는 가습기 살균제 참사를 넓게 들여다볼 기회를 놓쳤다. 표시광고법은 허위광고만이 아니라 과장·기만 광고도 문제삼는다. 설령 인체 위해성이 확인되지 않았다고 하더라도, 안전성이 확인되지 않은 채 가습기 살균제가 ‘인체 무해’, ‘안전하다’, ‘유익하다’고 라벨에 표시하거나 광고했다면 과장·기만 표시광고로 볼 수 있다. 공정위가 기업이 안전성 검증을 철저히 했는지 따져보지 않으면서 과장·기만 광고 여부는 논의에서 밀려났다.

사참위는 공정위가 ‘공정위 위원의 면담 등에 관한 지침(이하 면담 지침)’을 어긴 점도 지적했다. 면담 지침은 2012년 만들어졌다. 지침에는 원칙적으로 기업 측 피심인을 만나선 안 된다고 규정해놨다. 만나야 한다면 직원을 입회시키고, “직원은 사건 당사자의 방문 일시와 목적·내용을 별지의 방문일지에 기록해야 한다”(면담 지침 제3조).

공정위는 지금까지 김성하 전 상임위원이 면담 지침을 어겼다고 밝히지 않았다. 가습기 살균제 사건을 계기로 전관이나 로펌 인사와 ‘장외 접촉’이 문제가 되자, 공정위는 2017년 외부인 접촉 관리규정을 만들었다. 공정위 로비스트법이라 불렸는데 면담 지침과 내용이 크게 다르지 않다.

논란의 중심에 있던 김성하 전 상임위원은 올초 법무법인 지평에 고문으로 재취업했다. 지평은 가습기 살균제 업무상 과실치사상 재판에서 SK케미칼 변호를 맡고 있다. 지평은 가습기 살균제 단독 사용 피해자들과 SK케미칼·애경산업의 ‘피해지원’ 합의 중재도 담당한 곳이다.

참고기사: ‘공정위 전관’ 동원해 주심위원과 ‘부적절한 만남’

https://www.khan.co.kr/national/court-law/article/201906120600015

지난 2019년 8월 27일 서울시청 다목적홀에서 열린 가습기살균제참사 진상규명 청문회에서 최창원 전 SK케미칼 대표이사가 피해자들이 앉아 있는 방청석 방향으로 고개숙여 사과하고 있다. / 연합뉴스

■엇나간 공정위의 예단

사참위는 공정위가 소비자 안전을 책임지는 정부 부처인데도, 가습기 살균제의 안전성을 엄격하게 평가하지 않았다고 지적한다. 공정위는 산하에 한국소비자원을 둔 소비자 안전 주무부처다. 공정위는 SK케미칼·애경산업의 가습기 살균제 사건을 다루면서 오히려 가습기 살균제의 안전성 입증을 예단하는 모습까지 보여줬다.

2011년 5월 공정위에는 또 다른 제품인 ‘세퓨’ 가습기 살균제의 안정성 검증을 묻는 구체적인 민원이 접수됐다. ‘인체에 무해하며 흡입하더라도 안전해 유아나 환자가 있는 곳에서도 사용’이라는 표시광고가 검증된 내용이냐는 민원이었다. 2011년 5월 질병관리본부(질본)에서는 역학조사 중 가습기 살균제가 원인이라는 사실을 인지한 상황이었다. 공정위는 기업 측 자료를 받아 전달하는 데 그쳤다고 사참위는 지적한다. 훗날 세퓨 가습기 살균제는 인체 위해성이 드러났다. 정부 부처 사이 정보공유가 안 되면서, 그사이 가습기 살균제 사용 피해자는 더 늘었을 가능성이 크다. 공정위는 2012년 7월 뒤늦게 세퓨 가습기 살균제가 표시광고법 위반 혐의가 있다고 판단했다.

2012년 7월 공정위 첫 조사에서도 ‘예단’은 확인된다. 당시 공정위는 애경산업과 이마트를 무혐의 처분했다. 이때 원료 제조와 판매에 모두 관여한 SK케미칼은 처분 대상조차 아니었다. 조사결과 보고서에 실린 공정위 내부 문건을 보면, 공정위는 “질병관리본부의 실험결과에 의하면 피조사인(애경산업·이마트)의 상품(가습기 살균제)이 인체에 유해하다고 보기 어렵다”고 판단했다. ‘인체 위해성이 없다’는 내부적 판단은 보도자료에도 반영된다. 공정위는 2012년 7월 24일 보도자료에서 “애경, 이마트 등 다른 성분을 사용한 4개사 제품은 유해성이 없으나…(하략)”라고 밝혔다.

사참위는 공정위 판단이 예단이라고 봤다. 질본은 2012년 2월 SK케미칼·애경산업 가습기 살균제의 “안전성이 확증된 것은 아니다”라고 발표했다. 공정위는 ‘안전성이 확증되지 않았다’를 ‘인체에 유해하다고 보기 어렵다’로 해석한 것이다. 이후에도 질본이나 환경부는 SK케미칼·애경산업 가습기 살균제의 안전성이 입증됐다고 밝힌 적이 없다.

공정위는 2016년 2차 조사 때에도 “환경부가 피해 인정은 했지만, 2012년 질본 동물실험 결과와 상충된다”며 심의절차종료를 의결했다. 심의절차 종료는 사실상 무죄 판단에 가깝다. 공정위 전 고위관계자는 사참위 조사에서 “재심사건이다 보니 새로운 증거나 입증에 논점이 맞춰졌다”며 “원심의 기초자료까지 다 보는 것은 시간상 불가능했다”고 진술했다.

사참위는 공정위의 이 같은 입장이 주무부처인 환경부 의견을 명확히 파악하지 않은 채 나왔다고 봤다. 공정위 2차 조사 당시 환경부 담당자는 사참위 조사에서 “환경부는 SK케미칼·애경산업 가습기 살균제 피해 인정과 관련한 임상결과가 2012년 질본의 동물실험보다 우선한다는 입장”이라고 밝혔다.

SK케미칼의 가습기 살균제 ‘가습기 메이트’ 출시 과정. | 사회적참사특별조사위원회 제공.

■‘허위 자료’ 검증 없었다

공정위의 예단은 가습기 살균제 참사 부실조사로 이어졌다. 공정위가 심의했던 가습기 살균제 표시광고법 위반 사건에서 입증책임은 기업에 있다. 가습기 살균제가 ‘안전하다’거나 ‘인체에 무해하다’, ‘유익하다’는 취지의 광고를 했다면, 기업이 안전성 검증 자료를 제출해 허위 혹은 과장·기만 광고가 아니었음을 증명해야 한다. 공정위는 ‘표시·광고 실증에 관한 운영(고시)’에 따라 표시광고에서 주장하는 내용과 직접적인 관계가 있는지 판단했어야 한다.

사참위 보고서를 보면, 애경은 1차 조사가 이뤄지던 2011년 11월 4일 “SK케미칼에서 인체 무해성이 입증됐다는 이야기를 듣고 구매했다”고 공정위에 밝혔다. 애경산업은 안전성 검증 문건도 확보하지 않은 채 제품을 판매해왔다. 당시 이마트 또한 공정위에 “안전성을 실증할 만한 자료가 없다”고 밝혔다. 가습기 살균제 안전성 관련 자료가 SK케미칼에 있음에도 공정위는 1차 조사 때 SK케미칼을 조사조차 하지 않았다. SK케미칼이 설명했다는 안전성 검증 자료는 훗날 오히려 가습기 살균제 제품의 위험성을 보여주는 근거(미국 환경보호청 자료)로도 드러났다.

사참위 조사결과를 보면, 공정위는 2016년 2차 조사 때도 ‘소명자료 요청’만 했다. 공정위 관계자들 진술에 따르면, 행정적인 여력이 없었던 것도 아니다. 한국소비자원과 합동조사나 공정위 관련 공익법인에서도 조사할 수 있었다. 공정위의 2018년 3차 조사와도 대비된다. 공정위를 향한 비판 여론이 거세지자 실시한 3차 조사에서는 SK케미칼·애경산업 실지조사, 유통망 실지조사, SK케미칼·애경산업 관계자 진술조사, 애경산업 포렌식 실시가 이뤄졌다. 3차 조사에서도 공정위는 SK케미칼은 포렌식 조사를 하지 않았다.

2016년 2차 조사 때 기업들이 제출한 소명자료 검증 또한 부실했다. SK케미칼·애경산업 가습기 살균제가 인체 무해 혹은 인체 안전하다고 강조하는 라벨이나 기사형 광고가 있었지만, 공정위는 구체적 판단을 내리지 않았다. 영국 기관(헌팅턴 라이프 사이언스)에서 저독성과 인체 무해함을 인정받았다는 내용도 SK케미칼·애경산업 가습기 살균제 표시광고나 라벨에 등장했지만, 공정위는 ‘안전성이 입증됐다’는 기업 측 자료를 그대로 받아들였다. 사참위가 별도로 전문가 소견을 받은 결과, 기업 측이 제출한 자료는 ‘인체 무해’를 증명하기 어려웠다.

SK케미칼은 사참위 조사에도 협조하지 않았다. 사참위가 공정위에 SK케미칼의 제출 자료를 내달라고 했지만, 공정위는 표시광고법 제12조 비밀엄수의 의무를 들어 사참위 요청을 받아들이지 않았다. SK케미칼이 자료 제출을 거부했고, 공정위는 표시광고법에 따라 비밀엄수를 해야 해 SK케미칼 자료를 사참위에 제출할 수 없다고 밝혔다.

가습기살균제피해자와가족모임 소속 관계자들이 가습기 살균제 참사 관련 공정거래위원회 조사결과 발표에 대한 기자회견을 하고 있다. / 권도현 기자

■내부 TF 논의 결과도 축소

공정위는 2017년 문재인 정부 출범 이후 가습기 살균제 사건처리 평가 태스크포스(TF)를 만들었다. TF가 공정위 근무자 4명으로만 꾸려졌다는 비판이 나온 뒤에야 공정위 출신이 아닌 대학교수 1명을 추가했다. TF는 당시 보고서에서 SK케미칼·애경산업의 가습기 살균제 표시광고는 법 위반 소지가 있다면서 “공정위는 표시광고법 입법 취지에 비해 지나치게 엄격하게 해석했다”고 지적했다. 다만 외압은 확인할 수 없었다고 결론을 내렸다. 당시 법학자 중심으로 조사가 이뤄져 애초에 외압 유무는 확인이 어려웠다는 비판이 잇따랐다.

사참위는 TF 보고서 초안에서 일부 빠진 내용도 확인했다. TF 보고서 초안에는 ‘앞으로의 개선방안’이 담겼다. 원래 개선방안으로는 “제품 안전 관련 표시광고에 대한 적극적인 법 적용, 심의절차 종료 결정 관련 개선, 피심인 및 대리인 관련 근무경력이 있는 위원의 심의참여 기준 마련, 표시광고법 전속고발제 폐지 또는 검찰과 사전 협조 강화 방안 검토” 등이 포함됐다.

사참위는 TF 출범 목적과 다르다는 이유로 해당 문구가 삭제된 사실을 확인했다. TF 위원들의 합의로 내려진 결정이라고는 하지만, 개선 방향의 상당수는 공정위가 꺼리는 내용이다. 표시광고법 전속고발권 폐지가 대표 사례다. 주요 공정거래 사건은 공정위만 고발할 수 있는 전속고발권은 공정위가 놓지 않으려는 권한 중 하나다. 당시 심의위원 중 한명은 김앤장 근무경력이 있었는데, 당시 애경산업과 이마트 법률대리인이 김앤장이었다. 이를 개선하자는 취지의 ‘피심인 및 대리인 관련 근무경력이 있는 위원의 심의참여 기준 마련’도 삭제됐다.

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