새만금 사업 관할만이 희망…군산-김제, 서글픈 역사전쟁

지난 3월 6일 새만금 사업지역에 있는 전북 김제시 진봉면 심포리 바람쉼터에 ‘미래의꿈’이라고 적힌 푯말이 세워져 있다. 오래전 세워진 푯말은 녹이 슬고 글자 일부가 떨어졌다. 바람쉼터는 김제시 관할인 새만금 2방조제를 사이에 두고 새만금 신항만 예정지역을 마주보고 있다. 이효상 기자

[주간 경향] “막말로 이건 독도가 우리 땅이 아니라고 하는 거 아니냐고. 독도가 우리 땅이라도 내가 사는 데 득 될 거야 없지만, 일본땅이라고 하면 기분이 솔찬히(‘상당히’를 뜻하는 전북지역 방언) 나쁘지 않냐고.”

지난 3월 5일 전라북도 군산시에서 나고 자란 30대 노모씨는 새만금 신항만 등의 관할권을 두고 벌어지는 김제시와 군산시 사이의 갈등을 독도에 빗대어 말했다. 독도가 대한민국 영토인 것이 당연하듯, 새만금 신항만도 군산의 관할이 되는 것이 당연한데 김제시가 억지를 부리고 있다는 투다.

“이런 경우가 진짜 독도를 일본땅이라고 우기는 놈들이나 똑같은 거지. 독도도 (일본에) 뺏길 수가 없는 게 오래전부터 우리 땅이잖아요. 여기(새만금 신항만 인근)도 옛날에 구역 확정이 (김제시로) 확실히 됐는데 그대로 가야죠.”

군산시민만 독도를 떠올린 게 아니다. 지난 3월 6일 김제시 전통시장에서 만난 60대 상인 이모씨도 새만금 신항만의 관할권을 주장하는 군산시를 일본에 빗댔다.

만경강을 사이에 두고 붙어 있는 군산시와 김제시가 영토 다툼을 벌이고 있다. 새만금 사업으로 만들어진 새로운 땅, 도로, 항만을 두고 벌어지는 갈등이다. 이미 10여 년 전부터 불씨가 지펴진 갈등은 그 골이 깊다. 두 지역 시의원들의 상대 비방이 수시로 선을 넘는 것은 물론이고, 해역 관할권을 두고 삼국시대까지 거슬러 올라가는 ‘역사전쟁’도 전개되고 있다. 다른 지역 사람들이 보기에는 그게 누구 땅이든 뭐가 그리 중요하냐고 반문할 수 있다. 그러나 이건 촌극이 아니다. 쇠락한 지방도시들의 실낱같은 희망이 걸린 절박한 싸움에 가깝다.

삼국시대에 우리 땅 vs 헌법 부정

군산시와 김제시의 총성 없는 전쟁은 크게 3곳에서 벌어지고 있다. 전선의 핵심은 단연 새만금 지역에 새로 들어설 신항만이다. 이 지역에는 지금도 군산항이 있지만 수심이 낮은 데다 토사도 반복적으로 매몰돼 날이 갈수록 무역항으로서의 경쟁력을 잃고 있다. 신항만은 큰 배도 드나들 수 있도록 수심이 깊은 바다 쪽 인공섬에 조성된다. 계획대로 새만금 간척지역에 많은 기업이 들어서고, 철도·도로가 신항만에 연결된다면 ‘동북아 허브 무역항’이라는 큰 꿈이 실현될 여지도 있다. 군산과 김제가 신항만을 서로 가져가려는 이유다.

두 도시는 노골적으로 서로를 공격하고 있다. 선봉에서 전선을 이끄는 건 두 도시의 시의회를 중심으로 한 지역 정치인들이다. 김영일 군산시의회 의장은 지난해 4월 전북도민일보에 실린 기고에서 “균형발전이란 (중략) 김제시처럼 남의 것을 빼앗고 도둑질하려는 행위를 통해 몸집만 불리는 일차원적인 발전행위가 아니다”라며 “더 이상 좀도둑과 같이 옹졸한 지역이기주의로 모두가 파국으로 치닫고 상처만 입게 되는 제로섬 게임을 우리 이웃이 멈춰주길 바라는 바이다”라고 했다. 이건식 전 김제시장은 올해 1월 전북도민일보에 실린 기고에서 “군산시의회의 현 의장이 공개적으로 김제시를 ‘도적 떼’라고 망언한 것에 대해 김제시민은 분노에 가득 차 모욕죄로 사법처리할 것을 강력히 요구하고 있다”며 “이런 막말을 발설한 것은 저질임을 인정한 것으로 ‘미친개에겐 몽둥이가 약이다’라는 속담이 어울릴 것 같다”고 맞받았다. 인접한 지방자치단체들이 서로를 이토록 원색적으로 비난한 전례가 있었나 싶을 정도다.

정치인들만의 국지전도 아니다. 지난해 잼버리 파행으로 전라북도가 뭇매를 맞은 뒤 하나둘 자취를 감추긴 했지만, 군산시와 김제시 곳곳에는 상대방을 비방하는 현수막이 한해 내내 즐비했다. 군산 해병대전우회는 “군산시민 희생으로 조성된 새만금 신항을 탐내는 김제시의 행태를 규탄한다!”는 현수막을, 한국예술문화단체총연합회(한국예총) 군산지회는 “남의 것을 탐내지 말라, 새만금은 우리 것이다!”라는 현수막을 걸었다. 당시 김제 시내에서도 이런 현수막은 쉽게 발견됐다. 김제시 우리한방병원은 “막말하는 군산시에 새만금을 절대 줄 수 없다”고 했고, 김제시 배구협회는 “대법원 판례를 무시하는 군산시가 과연 상생을 논하는가!”라고 했다. 현수막을 내건 단체·기관의 면면을 보면, 이 싸움이 두 도시 시청이 주고받은 행정분규가 아니라 주민들까지 가세한 ‘영토 전면전’임을 알 수 있다.

절정은 고군산군도를 둘러싼 역사전쟁이다. 민주평화통일자문회의(민주평통) 김제시협의회는 지난해 “1200년간 고군산군도는 김제땅! 새만금 신항만도 김제땅!”이라는 현수막을 게시했다. 이에 민주평통 군산시협의회는 “군산 고군산군도가 자기 것이라는 무지하고 욕심 많은 김제시!”라고 쓴 현수막을 걸어 맞불을 놨다.

때아닌 역사전쟁에는 나름의 이유가 있다. 고군산군도가 새만금 관할권 분쟁의 열쇠를 쥔 핵심 지역이기 때문이다. 고군산군도는 북쪽으로는 충남 서천 앞바다 개야도부터 남쪽으로는 부안 앞바다 사당도까지 광범위하게 분포하는 한 무리의 섬인데, 이름에서 유추할 수 있듯 모두 군산 관할이다. 이 섬들이 새만금 지역을 둘러싸고 있다 보니, 새만금 관할권 분쟁에서 군산은 늘 유리한 고지를 점해왔다. 반면 김제에는 커다란 장애물이다. 신항만 관할권 분쟁만 놓고 봐도 그렇다. 신항만은 2026년 일단 개항하고 2040년까지 지속해서 규모를 확장하는 것을 목표로 한다. 현재 신항만 건설 현장은 오랜 갈등 끝에 김제로 관할권이 결정된 새만금 2호 방조제하고만 연결돼 있다. 그러나 완공 후에는 고군산군도 중 하나인 두리도와도 연결된다. 대법원까지 가는 간난신고 끝에 2호 방조제를 거머쥔 김제로서는 또다시 고군산군도라는 벽을 마주하게 됐다.

김제는 급기야 ‘역사 바로 세우기’에 나섰다. 오승경 김제시의원은 ‘삼국시대’를 소환했다. 그는 지난해 5월 전북도민일보 기고에서 “고군산군도 일대의 행정구역 자체가 <고려사>와 <세종실록지리지>, <동국여지승람> 등의 역사서를 통해 삼국시대부터 갑오경장(1894년) 이전까지 김제시의 관할 구역이요, 생활권이었음을 알 수 있다”고 했다. 김제시청은 <고군산군도의 역사와 해상경계선의 변천과정>이라는 책자도 내놨다. 이 역사전쟁이 시 차원의 사업인 셈이다. 김제시청에는 고군산군도를 두고도 관할권 소송을 해야 하는 것 아니냐는 지역민들 요구가 적잖이 접수됐다고 한다. 이 책자를 보면 고군산군도는 삼국시대 때 백제의 두내산현 관할이었고, 통일신라 경덕왕 때 명칭이 만경현으로 바뀐다. 두내산현은 전라북도 김제시 만경읍·진봉면 등 일대를 의미하니, 고군산군도는 삼국시대부터 통일신라 시대까지 수백 년간 김제땅이었다는 얘기다. 김제시는 고려시대 때 80여 년, 조선시대 때 10여 년을 제외하고는 고군산군도가 김제 관할이었다고 본다. 나아가 김제의 지역정치인들은 고군산군도로 인해 넓게 설정된 군산의 ‘해상경계선’을 “청산해야 할 일제 잔재”라고 주장했다.

군산시도 역사적으로 고군산군도가 어디 관할이었는지를 자체 파악하며 대응에 나섰다. 내용은 대동소이한데 다른 점이라면 고려시대 때 고군산군도가 군산에 속하는 임피현 관할로 있던 시기가 166년으로, 김제가 파악한 기간보다 길다는 정도다. 김영일 군산시의회 의장은 주간경향에 “갑오경장 때는 고군산군도가 전남으로 들어간 적도 있었는데, 삼국시대 때부터 김제땅이었다는 김제 논리대로면 전남도 관할권 주장할 수 있는 것 아니냐. 1200년 전 따질 거 같으면 전국을 고구려, 백제, 신라로 다 나눠야 한다. 얼토당토않은 주장이다”라고 했다. ‘일제 잔재 청산론’에 대해 군산시 관계자는 “고군산군도가 군산시에 편입된 것은 일제의 잔재가 아닌 대한민국임시정부의 법통을 이어받아 대한민국 정부가 수립될 때 인정된 것”이라고 말했다.

“희망 절벽” 물러설 곳 없는 도시들

지자체 간 관할권 분쟁이 있는 경우 행정안전부 중앙분쟁조정위원회(중분위)가 판단을 한다. 현재 새만금 사업과 관련해서는 군산·김제 간 3건의 분쟁 심의가 진행 중이다. 신항만은 아직 완공되지 않아 심의를 신청하지 못했고, 대신 신항만 공사현장에 파도가 들이치는 걸 막기 위해 설치한 신항만 방파제가 심의 대상에 올랐다. 김제시와 2호 방조제를 잇는 동서도로와 만경7공구 방수제도 관할권 심의 중이다. 이게 끝이 아니다. 두 도시 사이에 향후 분쟁이 예상되는 지역만 10여곳에 달한다. 중분위 판단에 불복해 대법원 판단을 구하면 분쟁이 끝도 없이 이뤄질 수 있다. 앞서 군산과 김제, 부안은 새만금 방조제 관할권을 두고 2차례 분쟁 절차를 밟았는데, 두 번 다 대법원까지 거치면서 각각 3년, 6년이라는 시간이 걸렸다.

대법원은 이 지역의 관할권 분쟁이 반복될 것을 우려해 앞선 판결에서 큰 틀의 기준을 제시했다. 군산-김제가 만경강을 기준으로 관할이 나뉘고, 김제-부안이 동진강을 기준으로 관할이 나뉘듯, 특별한 사정이 없으면 새로 생긴 매립지도 이 기준에 따라 나눠야 한다는 취지다. 이 기준대로면 동서도로와 만경7공구 방수제는 김제 관할이 될 가능성이 크다. 그러나 그렇게 간단한 문제였다면 갈등이 이렇게 폭발하지도 않았을 것이다. 군산시는 올 초부터 정부가 새만금 사업 기본계획 재수립에 착수하는 등 대법원판결 이후 많은 사정 변경이 있었다고 주장한다. 지난 판결 이후 시간이 흐른 만큼 대법원이 제시한 기준이 달라져야 한다는 얘기다. 반면 김제시는 새만금 사업의 큰 틀은 유지되고 있으니 대법원 판례대로 관할권을 결정해야 한다고 본다. 신항만 방파제에 대해서도 군산시는 새만금 매립지역 밖에 만들어지는 시설로 새만금 사업과 무관하다고 주장하는 반면, 김제시는 기존 대법원판결에서도 신항만이 언급되는 만큼 판례대로 관할권을 나눠야 한다고 본다. 처지가 다르니 태도도 다르다. 김제시는 “법대로, 빠른 결정을”, 군산시는 “효율적으로, 신중한 결정을” 촉구한다. 군산항을 120년간 운영해온 군산시가 신항만을 맡는 것이 효율적이라는 취지다.

새만금 신항만 조감도. 새만금 신항만은 2026년 개항하고 2040년까지 규모가 단계적으로 확대될 예정이다. 현재는 김제시 관할인 새만금 2방조제와 연접해 있지만, 최종 형태는 군산시 관할인 고군산군도 두리도와도 연접하게 된다. 새만금개발청 홈페이지 갈무리

도무지 접점이 없어 보이는 갈등의 뿌리에는 공통분모도 있다. 새만금이라는 기회를 반드시 잡아야 한다는 절박함이다. 김제시에 사는 80대 김모씨는 “전북 내에서 전주시 빼고는 전부 소멸위기다. 그래도 군산은 얼마간 살아남을 수 있겠지만, 김제는 조만간 (소멸)이다. 우리 마을이 100여가구 살았는데 이제 40가구 남았다. 우리 마을만이 아니라 전부 다 소멸위기다. 김제는 갯벌 메운 땅에 소 먹일 풀만 심는다. 공장 하나도 지을 수가 없고. 희망의 절벽이다”라고 했다. 새만금 사업은 1991년부터 올해까지 33년째 추진되고 있다. 지난해 말까지 이 사업에 투입된 정부 예산만 14조6000억원에 달한다. 그런데도 김제시 인구는 1990년 14만9800명에서 지난 1월 기준 8만1400명으로 6만명 넘게 줄었다. 새만금 사업의 수혜지역이라고는 믿기지 않는 성적표다. 전라북도 지역내총생산(GRDP)에서 김제가 차지하는 비중은 2010년 5.4%에서 2021년 5.8%로 소폭 증가했다. 전북내 군 단위 지자체 대부분이 같은 기간 제자리걸음을 걸었다는 점, 전국 GRDP에서 전북이 차지하는 비중은 오히려 줄어들었다는 점 등을 고려하면 김제 경제는 새만금 사업에도 불구하고 별다른 성장을 거두지 못했거나 상대적으로 퇴보했다고 봐야 한다.

전라북도가 갈등 중재안으로 내놓은 ‘새만금 메가시티’ 카드에 대한 김제시의 냉랭한 반응에는 위기감이 반영돼 있다. 군산·김제·부안을 하나의 경제권으로 묶겠다는 구상은 윤석열 정부의 전북지역 공약이기도 했다. 김제시 관계자는 “메가시티는 최소 인구 500만명은 돼야 한다. 군산 26만명, 김제 8만명, 부안 5만명 합쳐도 40만명이 안 된다. 큰 도시와 작은 도시가 합쳐지면 경제권은 어디로 가겠느냐. 큰 데로 가지 않겠느냐. 김제는 더 쇠퇴할 수 있다. 설령 합치더라도 완공되고 3년 넘게 지번도 없는 동서도로 등의 관할권 결정을 먼저 해야 한다”고 했다. 반면 군산은 전북 대부분 지역에 소멸위기 경고등이 켜진바 통합논의는 불가피하다고 본다. 22대 총선 선거구 획정을 그 전조로 보는 시각도 있다. 그간 김제와 부안은 두 지역을 합쳐 1명의 국회의원을 선출해왔다. 그러나 이번 총선을 앞두고는 김제·부안을 합쳐도 지역구 의원 1명을 선출할 수 있는 인구 마지노선인 13만6000명을 밑돌게 됐다. 결국 군산이 일부 지역의 유권자를 떼주는 방식으로 군산·김제·부안 갑구, 을구로 선거구가 획정됐다.

그렇다고 군산 사정이 마냥 좋은 것은 아니다. 군산시 인구는 1990년 28만7000명이었는데 지난 1월에는 26만명선이 무너졌다. 전북 GRDP에서 군산시가 차지하는 비중도 2010년 21.2%에서 2021년 18.8%로 줄었다. 한국지엠 군산공장과 현대중공업 군산조선소 철수 등 군산 경제 근간인 제조업 기반이 약화한 것이 악재로 작용했다. 듬성듬성 빈 자리가 있던 산업단지가 하나둘 들어차고, 공장 가동률도 점차 회복되고 있다는 점이 그나마 위안거리다. 새만금개발청은 사업 시작 이래 지난해 말까지 72개 기업의 투자를 유치했다고 밝혔다. 한발씩 나아가고는 있지만 33년간 지속한 사업의 성과로 보기엔 초라하다는 평가가 많다. 한 군산시민은 “새만금 사업 시작한 지는 겁나게 오래됐는데 아직도 허허벌판이다. 군산에 무슨 도움이 얼마나 됐는지 모르겠다”고 했다.

어림짐작은 하면서도 두 도시가 정면으로 묻지 않는 질문은 ‘이 싸움의 끝에 얼마나 값진 보상이 기다리고 있는가’이다. 새만금 신항만은 정말 동북아 허브 무역항으로 발돋움할 수 있을까. 군산시는 새만금 신항만이 2040년 완공돼 연간 약 1000만t의 물동량을 처리할 경우 2800억원의 부가가치와 800여명의 고용효과가 발생할 것으로 예측했다. 연간 물동량, 부가가치, 고용효과 모두 현재 군산항의 절반 수준이다. 그렇다면 지금 군산항은 얼마나 경쟁력을 갖고 있을까. 2022년 기준 군산항의 연간 수출입 물동량은 2169만t으로 전국 물동량의 1.4%에 그쳤다. 물동량 기준으로 14개의 국가관리무역항 중 뒤에서 3번째다. 낮은 수심을 주요 원인으로 꼽고 있지만, 다른 무역항에 비해 입지 경쟁력이 떨어진다는 뜻이기도 하다. 새만금 산단에 획기적인 배후산업이 들어서지 않는다면 불리한 입지 경쟁력을 뒤집기 어려울 수 있다. 그런데도 지푸라기라도 잡아야 하는 두 도시는 이 싸움을 멈출 수가 없다. 이 분쟁에 깊게 관여하고 있는 한 지역 관계자는 신항만의 경제효과를 묻는 말에 무심코 말했다. “없는 것보다는 낫죠.”