다죽어가는 ‘컵보증금제’, 오세훈 시장이 살릴까

1년 넘게 전국 시행 유예…‘사문화’ 위기

오세훈 “2025년부터 서울에 전면 도입”

환경운동연합 등 환경단체 회원들이 서울 종로구 세종문화회관 앞에서 1회용컵 보증금제 전국 시행 철회를 규탄하는 퍼포먼스를 하고 있다. 성동훈 기자

[주간경향] 여기 시행된 지 1년이 넘도록 사문화된 ‘이상한’ 법이 있다. 엄연히 규제의 내용도, 대상도, 처벌규정도 있지만 아무도 지키려 하지 않는다. 법을 만든 정부와 국회도 소 닭 보듯 한다. 이상한 점은 더 있다. 정부는 제주도와 세종시에만 “이 법을 지키라”고 명령했다. 그러자 법을 지키는 이들이 “억울하다”고 항변하고 나섰다. 플라스틱 폐기물을 줄여보고자 도입한 ‘일회용컵 보증금제’ 얘기다.

일회용컵 보증금제는 일정 규모 이상의 음식점·커피전문점 등에서 일회용컵(종이·플라스틱컵)에 음료를 담아 판매할 때 300원의 ‘자원순환보증금’을 부과하도록 한 제도다. 부과된 보증금은 소비자가 일회용컵을 매장에 반납하면 돌려받을 수 있게 했다. 2020년 6월 9일 ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(자원재활용법)’을 개정하면서 제도 도입이 확정됐다. 준비기간 등을 감안해 제도 시행시기는 2년 뒤인 2022년 6월 10일로 정했다.

원래대로라면 지난해 6월부터 시행됐어야 할 제도는 정부가 두 차례 전면 시행을 미루면서 사실상 사문화됐다. 시행을 한 달도 채 안 남긴 지난해 5월 환경부는 “제도를 6개월 유예한다”고 밝혔다. 막상 12월이 되자 이번엔 “제주와 세종시에서만 선도 시행한다”고 말을 바꿨다. 법에서는 분명 전국적으로 제도를 시행하게끔 규정했지만, 시범 명목으로 제도 확대 등이 차일피일 미뤄지자 환경단체 등은 “위법”이라며 비판하고 있다. 그사이 국회에서는 제도 도입 여부를 정부 차원이 아닌 각 지자체에서 결정토록 하는 내용의 자원재활용법 개정안까지 발의됐다. 컵보증금제가 제대로 시행 한번 못해보고 사라질 위기에 놓였다.

5년 준비했지만...윤 정부 출범 후 곧장 “유예”

정부가 처음부터 이렇게 제도 도입에 의지가 없었던 건 아니다. 보증금제를 추진하고 도입한 건 지난 문재인 정부 때였다. 제도 시행을 위한 과정도 차곡차곡 밟았다. 지난해 1월에는 개정된 자원재활용법 및 하위법령에 대한 입법예고가, 한 달 뒤인 2월에는 법령에서 위임한 세부사항을 담은 고시 및 공고 제·개정안에 대한 입법예고가 진행됐다. 환경부는 “6월부터 컵보증금제가 시행된다”는 보도자료도 배포했다. 코로나19 확산을 막기 위한 차원에서 2020년 1월부터 한시적으로 적용이 유예된 ‘카페 등 매장 내 일회용품 사용규제’도 예정대로 2022년 4월부터 정상화된다고 당시 정부는 밝혔다.

대선으로 정권이 교체되면서 기류가 변했다. 대통령직인수위원회에서부터 보증금제 유예 주장이 제기됐다. 보증금제 적용을 받는 가맹점 100개 이상 규모의 프랜차이즈 커피전문점 자영업자들이 제도에 반대한다는 이유에서다. 지난해 5월 18일 이준석 당시 국민의힘 대표가 공개적으로 제도 유예를 요청했다. 결국 환경부는 윤석열 대통령 취임식(5월 10일)이 열린 지 열흘 만인 5월 20일 “코로나19로 인한 침체기를 견뎌온 중·소상공인에게 회복기간이 필요하다는 점을 감안해 제도를 6개월간 유예한다”고 입장문을 통해 밝혔다. 띄어쓰기 포함 316자에 불과한 ‘졸속’ 입장문이었다. 지난 정부에서 입법과 국민여론 수렴 등을 거쳐 5년을 쏟아 만든 제도가 뒤집히기까지 단 열흘이 걸린 셈이다. 지난해 4월부터 시행 예정이던 매장 내 일회용품 사용규제 역시 동반 유예됐다.

환경단체 등에선 “새 정부 취임 열흘 만에 환경정책을 포기했다”는 비판이 쇄도했다. 정치권에서는 다분히 정치적인 결정이라는 지적이 나왔다. ‘컵보증금제’든 ‘매장 내 일회용품 사용규제’든, 제도에 반발하는 측은 자영업자들이다. 지난 대선에서 자영업자층은 윤 대통령의 핵심 지지세력 중 하나였다. 코로나19로 인한 영업규제 피해를 호소하는 회원 120만명 규모의 ‘코로나피해자영업총연합’은 대선에서 윤 대통령 지지를 공개적으로 선언했다. 한 정치권 관계자는 “결과적으로는 컵보증금제가 선거 승리 세력의 ‘전리품’처럼 돼버린 상황”이라며 “내년에 총선이 있는 점을 감안하면 당분간 제도가 정상화될 가능성은 없어보인다”고 밝혔다.

제주,세종 자영업자들 “왜 우리만 하나” 불만 폭증

윤석열 정부가 컵보증금제를 포기한 건 아니다. 지난해 7월 정부가 발표한 ‘120대 국정과제’ 중 89번 과제는 ‘재활용을 통한 순환경제 완성(환경부)’다. 세부 과제로 ‘일회용컵 보증금제 시행(2022년 12월)’이라고 적혀 있다. 다만 실행 의지가 있는지에는 의문이 따른다. 지난해 12월 세종과 제주에서 제도가 시범시행된 이후 적용 지역 확대 등의 소식은 들리지 않는다. 국회에는 컵보증금제 전국 시행을 무력화하는 개정안이 발의됐다. 권명호 국민의힘 의원은 지난 8월 25일 컵보증금제 적용 여부를 각 지자체가 판단하도록 하는 내용의 자원재활용법 개정안을 발의했다. 이를 놓고 환경단체 등이 “정부가 컵보증금제를 포기했다”고 반발하자 환경부는 “관계부처, 지자체, 이해관계자 등의 의견을 폭넓게 수렴하고 있는 상황”이라며 부인했다.

정부 의지가 의문스러운 건 시범시행 중인 제주와 세종에서조차 제도가 삐걱대고 있기 때문이다. 제도 안착의 성패는 규제 대상 자영업자들에게 달려 있다. 엄연히 법에는 전국적으로 시행되도록 규정된 컵보증금제가 제주와 세종에서만 시행되는 것을 두고 해당 지역 자영업자들 사이에선 불만이 나올 수밖에 없다.

제주 지역의 한 커피 판매점에 ‘일회용컵 보증금제’ 보이콧(비참여)을 알리는 안내문이 붙어 있다. / 박미라 기자

이처럼 첫 단추부터 잘못 끼운 컵보증금제가 원활히 시행될 리 만무했다. 환경부는 지난해 12월 시범시행 소식을 알리며 “제주도의 관광객 쓰레기 문제 해결이 기대된다”며 “정부·공공기관이 많은 세종시가 앞장서서 일회용품을 줄여 자원순환도시로 발돋움할 것”이라고 청사진을 밝혔다. 결과는 어땠을까.

컵보증금제도를 실질적으로 운영하는 자원순환보증금관리센터 등에 따르면 제주도에선 현재 450여개 매장이 컵보증금제 규제 대상이다. 시행 초기 30~40%를 밑돌던 일회용컵 반환율은 10월 기준 약 72%까지 올랐다. 수치는 개선됐지만, 제도 안착까진 갈 길이 멀다. 환경운동연합 등이 올여름 제주에서 컵보증금제 시행 대상 매장 135곳을 조사한 결과 일회용컵에 보증금을 아예 부과하지 않는 매장이 67곳으로 절반에 달했다. 보증금을 부과하고 회수하는 과정이 번거로운 데다, 특히 커피 가격에 보증금(300원)이 포함되기 때문에 비규제 대상 매장에 비해 가격 경쟁력이 떨어진다는 이유에서였다.

법은 컵보증금제를 어긴 매장에 최대 1000만원까지 과태료를 부과하도록 하고 있다. 단속 권한은 지자체에 있지만, 현실적으로 단속을 통해 과태료를 부과하기가 어렵다고 지자체는 호소한다. 제주도청 관계자는 “타 지역은 아예 제도가 시행되지 않고 있고, 같은 제주도 내라도 비 프랜차이즈 개인 카페의 경우 규제를 안 받기 때문에 규제 대상 자영업자들의 불만이 매우 높은 상황”이라며 “이 문제가 해결되지 않는 한 제도의 안착은 어렵다”고 밝혔다. 제주는 그래도 세종보다는 나은 편이다. 세종시의 경우 “공공이 선도”한다는 취지와 달리 참여 매장이 180여개로 적고, 컵반환율도 40%대로 절반에도 못 미치는 실정이다.

서울시 참여가 ‘변수’될까, “2025년부터 시행”

제도가 ‘법대로’ 지난해 6월 10일부터 시행됐더라면 본래 규제 대상 매장은 전국 3만8000여개가 돼야 한다. 이들 매장에서 연간 사용하는 일회용컵은 2018년 기준 약 25억개로 2007년(4억2000만개)의 5배가 넘는다. 제주와 세종에서 ‘찔끔’ 제도를 시행하는 것만으로 플라스틱 쓰레기를 원천적으로 줄이기 어렵다는 사실만큼은 분명하다. 감사원은 지난 8월 컵보증금제 관련 감사를 벌인 뒤 “제도 시행을 전국으로 확대하라”고 권고했다. 환경부는 고시를 통해 2026년까지는 전국 시행을 하겠다는 입장을 밝힌 상태다.

미적대는 정부에 비해 적극적인 움직임을 보이는 건 서울시다. 서울시는 9월 7일 ‘일회용 플라스틱 감축 종합대책’을 통해 “2026년까지 플라스틱 사용량은 10% 줄이고, 재활용률은 현행 69%에서 79%로 높이겠다”고 밝혔다. 2025년부터는 일회용컵 보증금제를 서울에 전면 도입하겠다고도 덧붙였다.

한 프렌차이즈 커피 전문점의 일회용 종이컵에 컵보증금제 시행 라벨이 부착돼 있다. / 경향신문 자료사진

서울시 계획을 놓고 차기 대권을 향한 오세훈 서울시장의 ‘정치 행보’로 해석하는 시각도 일부 있다. 환경정책에 있어 현 정부와의 차별성을 보이려는 의도라는 분석이다. 서울시는 정치적 해석을 경계하는 눈치다. 서울시 관계자는 “2025년 제도 시행은 정부와 어느 정도 공감대가 형성된 뒤 발표한 것”이라며 “제주·세종 등의 운영 사례를 보면서 개선할 점은 개선해가며 제도를 시행할 방침”이라고 밝혔다. 환경단체들은 규제 대상 매장이 가장 많은 서울시가 보증금제를 적극 추진할 경우 제도의 활성화 및 전국 확대에 도움이 되리라 기대하고 있다.

서울에서 컵보증금제가 시행된다면 규제 대상 매장을 어떻게 선정할 것인지가 최대 관건이 될 전망이다. 현재 기준인 ‘가맹점 100개 이상 프랜차이즈’의 경우 가장 논란이 되는 사안이다. 매장 규모만 놓고 보면 프랜차이즈 매장보다 규모가 훨씬 큰 개인 사업자 매장도 많기 때문이다.

제주도의 경우 환경부에 “규제 대상 매장 선별권한을 지자체로 이관해달라”고 요청한 것으로 알려졌다. 자원순환보증금관리센터 관계자는 “자원재활용법 시행령을 개정해 각 지자체에서 조례를 통해 동일사업자(개인사업자)도 컵보증금제 대상에 포함할 수 있도록 하는 것도 하나의 방법이 될 수 있다”며 “제도 시행을 위해 지속적으로 서울시와 협의해 나가겠다”고 밝혔다.