50층 아파트 늘면 서울 스카이라인 아름다워질까?[그나몬]

50층 아파트·서울링… 서울 스카이라인 확 솟는다

서울시가 35층까지만 지을 수 있었던 아파트 높이 제한 기준(35층 룰)을 삭제했다. 지난 2월 ‘2040 서울도시기본계획’에 폐지안이 담기면서 확정됐다. 서울시는 앞으로 유연하고 창의적인 스카이라인이 만들어질 수 있다고 내다봤다.

50층 초고층 아파트가 서울 곳곳에 들어서면 스카이라인이 아름다워질까. 서울 스카이라인 정책 변화는 시민들의 삶에 어떤 영향을 줄지 살펴봤다.

스카이라인을 대하는 서울시의 달라진 태도
“아파트 35층까지만” vs “35층 넘어도 돼”

■아파트는 35층까지… 2014년 서울시

서울시는 2014년부터 35층 넘는 아파트를 지을 수 없도록 규제했다. ‘2030 서울도시기본계획’에 건물 높이 규정을 구체적인 층수로 명시했다. 스카이라인을 비롯한 도시경관 관리를 위해서다.

무분별한 초고층 건물의 난립을 방지하고, 도시경관 및 도시공간 구조를 고려한 계획적인 높이관리가 이루어질 수 있도록 중심지 위계별 최고층수를 차등관리 함.
-일반 주거 지역 용도의 제3종 일반 주거는 35층 이하, 복합은 50층 이하.

- 2030 서울도시기본계획(2014)

경관 관리의 필요성은 아파트 층수가 35층을 넘지 못하게 된 배경이 됐다. 아파트가 지나치게 높아지면 주요 산이나 문화재를 너무 많이 가릴 수 있기 때문이다. 고층 건물 바로 옆 저층 주택이 입을 여러 불이익도 문제다. 박원순 전 서울시장 시절, 높이를 관리해야 한다는 시민 의견을 수렴해 만든 계획이었다.

도시기본계획이 최상위 법정 계획인 만큼 예외는 없었다. 계획이 실행되는 동안 35층 이상 넘어가는 아파트 재건축 사업은 한 건도 진행되지 않았다.

형평성 시비가 이어졌다. 재산권 행사를 막는다는 주장이 재개발·재건축 업계에서 꾸준히 제기됐다. ‘35층 룰’이 만들어지기 전 준공된 초고층 아파트가 비교 대상이었다. 용산구 이촌동 래미안 첼리투스는 주상복합이 아닌데도 최고 56층으로 재건축됐다.

은마아파트는 서울 강남구의 대표적인 재건축 추진 아파트다. 양다영 PD

■35층 넘어도 돼… 2023년 서울시

지난 9년간 이어진 ‘35층 룰’은 사라졌다. 2040 서울도시기본계획에서 서울시는 스카이라인이 획일적이고 답답하게 만들어졌다고 봤다. ‘35층 룰’이 지나치게 경직됐다는 이유다. 룰 삭제 이유 역시 스카이라인을 “다양하고 창의적”으로 만들려는 조처다.

지역 특성을 고려한 높이 관리로 유연하고 특색 있는 스카이라인을 창출하고 도시경관의 창의성과 공공성을 확보한다.

- 2040 서울도시기본계획(2023)

오세훈 서울시장은 후보 시절부터 주거용 아파트 높이 규제를 없애겠다고 공약했다. 오 시장은 당선 후인 지난해 3월 시청 브리핑에서 “뚝섬 유원지에서 한강을 보면 두부를 똑같이 잘라놓은 것 같은, 바람길이 전혀 보이지 않는 답답한 배치를 볼 수 있습니다”라며 “반면에 광진구 쪽을 보면 높낮이가 조화롭게 배치된 스카이라인을 볼 수 있습니다”라고 말했다.

서울 송파구 잠실주공5단지 전경. 잠실주공5단지는 재건축 사업을 진행하고 있다. 최유진 PD

다만 밀도와 관련 있는 용적률, 연면적 변화는 없다. 따라서 같은 기준 내에서 아파트를 고층으로 지으려면 대신 가늘어져야 한다. 서울시는 두부처럼 똑같이 생긴 아파트 단지 대신 낮고 굵은 건물, 높고 가느다란 건물이 모인 아파트 단지가 많아질 것으로 기대한다.

💡용적률
대지면적에 대한 연면적(대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 이들 연면적의 합계)의 비율. 지하 1층을 제외한 지상층 면적을 더해 대지면적으로 나눠 계산한다. 해당 지역의 개발 밀도를 알 수 있다.

💡연면적
하나의 건축물 각 층의 바닥면적 합계.

높아지는 서울 하늘을 향한 다양한 시선들

서울시는 9년의 시차를 두고 오락가락한 규제의 이유가 모두 스카이라인 때문이라고 했다. 스카이라인을 대하는 시각이 달라진 이유는 무엇일까.

2030 서울도시기본계획과 2040 서울도시기본계획에 모두 참여한 김인희 서울연구원 기획조정본부장을 찾아가 이유를 물었다. 서울연구원은 서울시의 정책을 연구하고 해법을 제시하는 공공기관이다. 그는 2003년부터 이곳에서 도시계획을 연구했다.

‘35층 룰’이 만들어진 배경에 대해 김 본부장은 “아주 민감하고 오해가 많은 부분”이라며 입을 뗐다. 그는 “2010~2011년 당시에는 아파트 재건축 높이에 상당히 민감했다”라며 “상황에 따라 바뀌는 일이 자꾸 생기니까 온전한 서울시 경관 관리를 위해 높이 기준을 2030 서울도시기본계획에 넣기로 한 것”이라고 설명했다.

10년 가까운 시간 동안 상황이 또 바뀌었다는 판단이다. 김 본부장은 지난 10년간 서울시가 다인 가구가 필요로하는 양질의 주택 공급엔 소홀했다고 평가한다. 공원 녹지 개발 제한을 풀어서 새로 주택을 지을 순 없으니 정비 사업이 답이 될 수밖에 없다.

김 본부장은 “과감하게 높이를 유연하게 해주면서 정비 사업도 활성화해주고 주택도 공급하려는 차원의 변화다. 여기에 디자인도 잘해주면 ‘병풍 아파트’가 아니라 다양한 경관까지 창출하는 효과도 나온다”라고 말했다.

노후화된 주택을 재건축하는 정비 사업 유인책으로 서울시는 높이 규제 완화를 택한 셈이다. 용적률의 변화가 없으니 집이 늘어나는 효과는 없다. 대신 ‘높이’는 ‘가치’ 혹은 ‘지위’의 역할을 할 수 있다.

김인희 서울연구원 기획조정본부장이 지난달 13일 경향신문과 서울연구원에서 만나 인터뷰하고 있다. 서울연구원은 서울시의 정책을 연구하고 현안 이슈나 과제의 해법을 제시하는 싱크탱크 역할을 한다. 김 본부장은 이곳에서 20년간 일하며 ‘35층 룰’이 만들어졌다가 사라진 두 도시기본계획에 모두 참여했다. 양다영 PD

‘35층 룰’ 폐지를 우려하는 전문가도 적지 않다. 정석 서울시립대 도시공학과 교수는 ‘35층 룰’이 지나친 규제가 아니라고 본다. 정 교수는 “35층 아파트면 엄청 고층 아파트다. 그것까지 푼다는 얘기는 상업지역과 주거지역의 구분을 없애겠다는 뜻이나 다를 바 없다”라고 지적했다. 높이 상한선은 주거지역에서 꼭 필요하다는 입장이다.

전문가들이 주거지역의 초고층 아파트 건설을 우려하는 이유는 한두 가지가 아니다. 저층부 집에 햇볕이 들지 못하고 그늘이 상시로 생길 수 있다. 앞마당이 훤히 내려다보이는 등 사생활 침해 문제가 발생할 수 있다. 모든 아파트가 한강을 보려고 해서 바람길이 막힐 가능성도 있다. 무한 높이 경쟁이 도시에 끼칠 악영향도 무시할 수 없다.

두부처럼 똑같이 생긴 아파트가 문제일까. 정 교수는 프랑스 파리를 예로 들어 반박했다. “색깔도 형태도 같은 파리의 낮은 건물을 보고 일률적이라서 문제라는 사람이 있나”라고 물은 정 교수는 비슷비슷한 경관이 남에게 피해를 주지는 않는다며 덧붙였다. “구릉지, 녹지를 다 갉아 먹고 서울의 아름다움을 깨뜨리는 경관에 비한다면 획일 경관은 그렇게 나쁜 경관이 아니다. 오히려 남에게 피해를 주는 위압, 차폐, 잠식 경관이 지어지지 않도록 관리해야 한다.”

정석 서울시립대 도시공학과 교수가 지난달 15일 자신의 연구실에서 경향신문과 이야기하고 있다. 서울은 평평한 도시가 아니기 때문에 높이 제한을 두고도 다양한 스카이라인이 나올 수 있다고 말했다. 정 교수는 최고층수 35층 제한이 초고층과의 경계라는 입장이다. 양다영 PD

같은 스카이라인을 보고도 느끼는 바는 저마다 다르다. 심경미 건축공간연구원 연구위원은 “똑같은 상황을 부정적으로 볼 때는 일률적이고 긍정적으로 볼 때는 정돈된 느낌”이라며 높낮이가 다양한 스카이라인이 좋은 경관으로 직결되는 건 아니라고 말했다.

심 연구위원은 ‘35층 룰’에 대해 “최고 높이라는 가이드일 뿐이지 ‘모든 지역을 35층으로 지으라는 기준은 아니다”라며 “하지만 도시는 전체적인 측면에서 관리해야 하는 대상이다. 특정 지역, 특정 단지만을 생각하면서 관리할 수는 없다”라고 말했다. 심 연구위원은 “일부 지역에서 35층 때문에 용적률을 못 채울 경우 불만이 생길 수 있다”라고 덧붙였다.

도시의 대표적인 관리 대상은 밀도다. 밀도에 의해 사람이 사는 공간 면적이 정해진다. 도로, 상하수도 등 도시 기반 시설과 연결되어 있어서 관리가 필수다. 이번 서울시 정책에는 용도 변경을 더욱 자유롭게 하는 ‘비욘드 조닝’이 포함됐다. 주거용·상업용·공업용·녹지 등으로 구분된 도시 공간의 용도지역제(zoning)를 넘어서는 ‘서울형 용도지역제’로 서울의 이곳저곳에 다용도 복합개발을 통한 미래형 공간을 조성하겠다는 목표를 세웠다. 법제도 상 허용된 범위 내에서 용도와 밀도를 유연하게 변경하겠다는 의미다.

심 연구위원은 ‘비욘드 조닝’ 추진 과정에서도 경관 관리 대상을 정하는 사회적 합의가 중요하다고 말한다. 한강이나 남산 말고도 동네마다 그만큼 중요한 또 다른 하천이나 또 다른 산을 대상으로 삼을 수 있다. 예를 들어 ‘서울 사대문 안 주요 교차로에서는 남산은 타워까지 잘 보고 싶다’라는 식이다.

심경미 건축공간연구원 연구위원은 지난달 24일 경향신문과 줌(zoom)을 통해 화상으로 인터뷰했다. 건축공간연구원은 건축과 도시 공간을 전문으로 정책 연구하는 국무총리실 산하 국책연구기관이다. 연구 대상은 전국이다. 양다영 PD

경관을 볼 수 있는 권리인 공적 조망권은 사적 권리보다 앞선다. 정 교수는 “민간 기업이나 그 건물에 사는 주민들 입장에서는 내가 ‘서울에 제일 높은 아파트에 산다’ 이런 게 상징성이나 부동산 가치까지 연결되겠지만 다분히 사적 가치”라고 말했다.

2000년대 초반 단국대학교는 경기 용인시로 옮겨가면서 원래 있던 한남동 땅에 30층 넘는 아파트 설립을 추진했다. 하지만 서울시는 남산 전역에 고도 규제를 만들었고, 고층 아파트 건축 계획은 물거품 됐다. 소송 끝에 남산고도 규제를 풀지 않아도 된다는 판결이 나왔다.

정 교수는 “판결은 다수 시민의 공적인 권리를 지키기 위한 것”이었다며 “개인의 재산권을 침해했다고 볼 수 있지만 다수 시민의 행복을 위하는 법에 따른 규제”라고 설명했다. 지금은 이 자리에 고층 아파트 대신 높이 제한을 넘지 않는 양질의 주택 단지가 들어섰다. 서울 용산구에 있는 한남더힐이다.

서울시 앞으로 어떻게 달라지나

높은 스카이라인을 만들기 위한 움직임은 이미 시작됐다. 지난해 12월 사라질 높이 규제를 먼저 적용해 50층 아파트 재건축이 확정됐다. 첫 사례는 강남구 대치 미도아파트(한보미도맨션 1, 2차)가 될 예정이다. 신속통합기획안에 따르면 기존 14층 2436가구에서 최고 50층 3800가구로 재건축된다. 서울시는 이 밖에도 많은 정비 사업이 몰려올 것으로 예상한다.

서울 강남구에 위치한 대치 미도아파트(한보미도맨션 1, 2차) 모습. 최고 56층 아파트 단지로 재건축될 예정이다. 미도아파트는 ‘35층 룰’폐지 적용 1호가 됐다. 양다영 PD

서울 강남구에 있는 대치 미도아파트에 재건축 주민설명회 종료를 알리는 대형 현수막이 붙어있다. 양다영 PD

한강에는 랜드마크도 새로 설치된다. 마포구 상암에 거대 대관람차 ‘서울링(Seoul Ring)’이 들어설 예정이다. 영국 런던 템스강에 있는 ‘런던아이(London Eye)’와 유사하다. 지난 3일 오 시장은 서초구 반포한강공원 세빛섬에서 열린 행사에 참석해 “장소를 상암동 하늘공원으로 확정했다”라고 밝히며 “거대 구조물 내 캐빈에서 한강을 조망할 수 있다”라고 소개했다. 하늘공원의 높이 해발 98m에 관람차 약 165m를 더하면 해발 260m가 넘는 대형 구조물이 서는 셈이다. 해발 270m인 남산의 높이와 비슷하다.

영국 런던 템스강에 설치된 대관람차 런던아이. Getty Images

서울시 정책 방향성은 ‘영향력’ 차원에서 매우 중요하다. 심 연구위원은 “서울시가 높이를 확 푸는 식으로 방향을 설정하면 그 기조가 다른 지역에 상당히 많은 영향을 줄 수밖에 없다”라고 했다.

2040 도시기본계획에 참가한 김 본부장 역시 초고층 빌딩이 무분별하게 늘어날 수 있다는 우려를 익히 알고 있었다. 그는 “이번 2040에서는 서울시내 각 지역의 특성에 맞춰서 진행하되 위원회나 후속 지침 등을 통해서 유연하게 결정해야 한다”라고 했다. 다만 후속 지침에 대해선 확정된 바가 없다며 “전체적인 방향이 너무 세밀하면 오히려 더 획일적일 수 있다”라고 덧붙였다. 규제는 풀렸지만 방향은 아직 알 수 없다.

도시 스카이라인 변화는 나랑 무슨 상관일까. 정 교수는 “아주 상관있다”라고 강조한다. “고층 건물에 사는 이들의 조망권도 있지만, 보기 싫어도 봐야 하는 걷는 시민 모두의 공적 조망권도 있다”라고 말한 그는 “도시가 망가지면 도시에 사는 우리의 삶도 망가지기 마련”이라며 노래 ‘작은 연못’ 한 소절을 읊었다. “자그마한 연못에 지금은 더러운 물만 고이고 아무것도 살지 않지만…”

높이가 지위가 되고 가치가 된다면, 사적 경관을 위해 공적 조망권이 침해받는다면, 스카이라인을 향한 일부의 취향이 강요된다면.

알고 보면 나와 상관있는 이야기 ‘그나몬(그게 나랑 무슨 상관인데?)’ 시리즈. 자세한 내용은 유튜브 채널 <이런 경향>에서 영상으로 확인할 수 있다.