76년간 115번이나 바뀐 공직선거법…‘민의 제대로 반영’ 명분은 빈말 그쳐

한국의 선거제도 변천사

지역구당 2명 뽑는 중선거구제
박정희 정권 안정 위해 도입
87년 민주화 이후 소선거구제로

1963년 처음 시행된 비례대표제
2004년 이후부턴 정당명에 투표

개정 때마다 국민 의사는 ‘홀대’

“유신체제의 공포 분위기하에서 치른 부정선거로도 박정희는 의석의 절반밖에 획득하지 못했다. 73석을 얻은 것도 그나마 유신이 도입한 중선거구제 덕분이었다. 유신체제는 국회의원의 3분의 1을 박정희가 일괄 추천하고, 통일주체국민회의에서 이를 무조건 통과시키는 어처구니없는 제도였다.”(<김영삼 회고록> )

박정희 전 대통령이 1972년 12월29일 비상국무회의에서 의결한 국회의원선거법(현 공직선거법) 개정안은 발의된 지 하루 만에 의결, 공포됐다. 10월유신으로 국회가 해산된 상태에서 벌어진 일이었다. 이는 국회가 아닌 기구에서 선거법을 개정한 헌정사 유일한 사례다.

공직선거법(1994년 이전 국회의원선거법)은 1948년 미군정법령으로 제정된 이래 76년 동안 총 115번 바뀌었다. 개정마다 ‘민의를 제대로 반영하기 위함’을 내세우면서도 정작 국민적 동의를 얻는 과정은 부족했다는 비판이 나온다.

현 선거제는 비례대표제 도입(1963년), 중선거구제 도입(1973년), 소선거구제 환원(1988년), 준연동형 비례대표제 도입(2020년) 등 4차례 중대한 개정을 거치면서 만들어졌다.

1948년 치러진 첫 총선, 제헌 국회의원 선거는 비례대표 없이 지역구 선거만 소선거구제로 실시됐다. 소선거구제는 현행 총선 방식으로, 인구 20만명 단위의 지역구에서 투표를 통해 1위 득표자를 선출하는 제도다. 소선거구제는 제5대, 제9대~제12대 총선을 제외한 모든 총선에서 채택된 지역구 의원 선출 방식이다.

중선거구제는 양원제가 도입된 제5대 총선 민의원 선거에서 실시된 것을 제외하면 1973년 제9대 총선이 실질적인 첫 도입이다. 전국 73개 선거구에서 지역구당 2명씩 의원이 선출됐다. 박 전 대통령이 중선거구제를 도입한 것은 ‘여촌야도’라고 불리는 도농 간 친여야 성향 차이가 두드러지던 상황에서 안정적인 집권체제를 구축하기 위해서였다. 집권당인 공화당 후보들이 친여 성향인 농촌은 물론이고, 친야 성향인 도시에서 2위 득표만으로도 당선되면 안정적 의석 확보가 가능해지기 때문이다.

박 전 대통령은 또 국회의원 3분의 1을 비례대표제가 아니라 통일주체국민회의를 통해 간접 선출했다. 중선거구제는 1987년 민주화 이후 폐지되고 1988년 제13대 총선부터 소선구제로 환원됐다.

비례대표제는 1963년 제6대 총선 때 처음 도입됐다. 당시 비례대표제는 ‘전국선거구’(전국구)로 불렸다. 총 의원정수의 3분의 1을 정당별 지역구 후보 합산 득표율, 지역구 의석 비율 등을 기준으로 뽑았다. 현재와 같이 별도로 정당명에 투표하고 그 득표율로 비례대표를 선출하는 ‘정당명부식 비례대표제’가 도입된 것은 2004년 이후부터다. 지역구와 별도로 투표한다는 점에서 ‘병립형 비례대표제’라고도 불린다.

21대 총선에서는 병립형 비례대표제가 준연동형 비례대표제로 바뀌었다. 연동형 비례제는 정당 득표율만큼을 전체 의석수에서 보장해주는 제도다. 21대 총선에서는 과도기적 성격으로 득표율의 50%만 반영하는 ‘준연동형’ 방식으로 도입됐다. 그마저도 총 47석의 비례대표 의석 중 30석만 준연동형 방식이 도입됐고, 나머지 17석은 기존 병립형 방식이었다.

국회의원 수는 제헌 국회 당시 200명에서 1988년 제13대 총선에서 299명이 된 뒤로 현재 300명까지 늘었다. 지역구 의석 기준으로는 6~7대 국회가 131명으로 가장 적었고, 현재가 253명으로 가장 많다. 비례대표 의석은 6대 국회가 44명으로 가장 적었지만 총의원의 33%에 달할 정도로 비중이 높았다. 21대 국회 비례대표는 47명으로 역대 3번째로 적은 수이고, 총 의원의 18%에 불과하다.