“장관 수사지휘권 폐지” vs “검찰수사권 완전 박탈”

신구 권력, 검찰개혁 놓고 충돌

윤석열 검찰총장이 2021년 3월 4일 서울 서초구 대검찰청 앞에서 사퇴 의사를 밝히고 있다. 김기남 기자

문재인 정부에서 ‘검찰개혁’은 뜨거운 화두였다. 윤석열 대통령 당선인은 그런 문재인 정부에서 검찰총장을 지냈다. 윤 당선인은 2020년 검찰총장 시절 검찰운용을 두고 현 정권과 각을 세우며 충돌했다. 당시 상황은 ‘대통령 윤석열’을 바라는 여론에 더욱 힘을 실었다. 윤 당선인은 결국 검찰총장에서 대통령으로 직행했다.

윤석열 정부에서도 검찰개혁은 치열한 논쟁의 대상이 될 가능성이 높다. 윤 당선인의 공약은 검찰권 강화로 수렴한다. 법무부 장관의 수사지휘권 폐지, 검찰에 독자적 예산 편성권 부여, 검찰의 수사 범위 확대 등이다. 검찰권 분산을 위해 총력을 기울인 현 정권의 기조 및 정책과는 판이하다.

윤 당선인 취임 전부터 검찰개혁을 둘러싼 신구 권력 간의 신경전이 팽팽하다. 현 정부의 법무부 장관은 윤 당선인의 핵심 공약 3개를 공개적으로 반대했다. 다수당인 더불어민주당은 ‘검찰수사권 완전 박탈(검수완박)’의 본격 추진을 통해 맞불을 놓으려 한다. 경기 성남시 대장동 개발사업 비리 의혹과 관련한 ‘대장동 특별검사’ 도입도 정국을 흔들 수 있는 뇌관으로 꼽힌다.

■인수위 vs 법무부

포문을 연 건 박범계 법무부 장관이었다. 박 장관은 지난 3월 23일 장관의 수사지휘권 폐지, 검찰의 독자적 예산 편성, 검찰 수사 범위 확대 등을 두고 반대 입장을 표명했다. 그러자 인수위가 이튿날 예정된 법무부의 업무보고를 당일 긴급 취소했다. 인수위는 대검찰청의 업무보고만 따로 받았다. 법무부가 대검의 의견을 취합·정리해 한꺼번에 보고하는 게 관행이었다. 인수위 측은 박 장관을 향해 “무례하고 이해할 수 없다”며 날을 세웠다.

업무보고는 우여곡절 끝에 지난 3월 29일 열렸다. 인수위 정무사법행정분과 간사인 이용호 국민의힘 의원은 업무보고 후 브리핑에서 “서로 적극적이고 우호적인 분위기에서 잘 진행됐다”고 밝혔다.

하지만 실제 업무보고는 시종 무거운 분위기였다고 한다. 법무부는 장관의 수사지휘권 폐지와 검찰의 독자적 예산 편성 문제를 두고 찬반을 밝히지는 않았다. 주로 원론적인 입장을 냈다. 다만 “검찰권의 ‘민주적 통제’를 보장하기 위한 대안을 검토해야 한다”, “검찰이 직접 예산 확보 활동을 하면 정치권의 영향을 받아 중립성이 훼손될 수 있다” 등의 의견을 밝힌 것으로 알려졌다. 박 장관의 입장과 결이 같다.

■수사지휘권이 뭐길래

“법무부 장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘·감독하고, 구체적 사건에 대해서는 검찰총장만을 지휘·감독한다.” 법무부 장관의 수사지휘권을 규정한 검찰청법 제8조다. 법무부 장관은 수사 중인 개별 사건을 두고 구속이나 기소 여부 등을 지시할 때는 검찰총장만을 상대해야 한다. 개별검사들이 정치적 외풍에 휘둘리지 않도록 보호한다는 취지다. 검찰총장이 일종의 ‘방패막이’ 역할을 하는 셈이다. 검찰총장의 임기 2년을 법으로 보장하는 것도 같은 맥락이다.

장관의 수사지휘는 장단점이 있다. 선출된 권력이 검찰권의 오남용을 견제할 수 있는 민주적 통제 수단으로 기능한다. 반면 정권이 유리한 정국을 조성하기 위해 수사에 개입하는 목적으로 악용될 소지가 있다.

이 때문에 실제로 수사지휘권을 행사하는 사례는 극히 드물다. 첫 수사지휘권 발동은 2005년으로 거슬러 올라간다. 당시 검찰은 국가보안법 위반 혐의를 받는 강정구 동국대 교수를 구속하려 했다. 천정배 당시 법무부 장관은 수사지휘권을 행사, 불구속 수사를 지휘했다. 당시 검찰은 독립성 침해로 간주하고 반발했다. 김종빈 당시 검찰총장은 이틀 만에 수사지휘를 수용했다. 법에 규정된 장관의 수사지휘를 검찰총장이 따르지 않는다면 스스로 법을 어기게 된다는 이유였다. 그러면서도 항의 차원에서 자진 사퇴했다.

법원의 결정으로 윤석열 검찰총장의 징계처분의 효력이 정지된 2020년 12월 24일 서울 서초동 대검찰청 청사에 불이 켜져 있다. 연합뉴스

■윤석열 검찰총장 시절만 두차례 발동

이로부터 15년 뒤 법무부 장관의 수사지휘가 다시 등장했다. 2020년 7월 당시 추미애 법무부 장관은 윤석열 검찰총장에게 수사지휘를 내렸다. 추 장관은 채널A 기자의 강요미수 사건을 두고 수사팀이 상부의 지휘를 받지 않고 독자적으로 수사토록 지시했다. 윤 총장의 지휘권을 박탈한 셈이었다. 윤 총장의 측근인 한동훈 검사장이 연루됐다는 게 이유였다.

추 장관의 수사지휘는 윤 총장에게 스스로 옷을 벗으라고 주문한 ‘압박성 메시지’라는 해석이 나왔다. 2005년의 전례가 있었기 때문이다. 윤 총장은 일주일 만에 수사지휘를 수용하면서도 자리를 지켰다. 추 장관은 그해 10월 다섯개의 사건에서 윤 총장의 지휘권을 박탈하는 내용의 수사지휘를 했다. 윤 총장 부인 김건희씨와 장모가 연루된 도이치모터스 주가조작 및 요양병원 불법 운용 의혹 등이다. 윤 총장은 이번에도 지휘를 받아들였다.

추 장관은 나아가 윤 총장의 징계를 청구하고 그의 직무를 정지하는 초유의 조치를 내렸다. 윤 총장은 그러나 법원의 결정으로 다시 검찰총장직에 복귀했다. 이런 드라마틱한 상황이 잇따라 펼쳐지는 사이 윤 총장의 정치적 지지도는 상승했다.

윤석열 당선인의 수사지휘권 폐지 공약은 그의 이런 경험에서 비롯됐다. 그는 추 전 장관의 수사지휘를 정치적 목적에 따른 부당한 행위로 여겼다. 윤 당선인은 현 정권에서 검찰이 정권의 하수인으로 전락했다고 인식한다. 부정부패 사건에서 검찰수사가 무력화됐다고 평가한다. 검찰에 독자적인 예산 편성권을 주고 검찰의 수사 범위를 확대하는 공약이 나온 것도 이런 배경에서다. 윤 당선인은 지난 2월 “현 정권은 ‘검찰개혁’이라고 외치면서 구체적 사건에 관한 수사지휘권을 남용하고 검찰의 독립성과 정치적 중립성을 침해하는 ‘검찰개악’을 초래했다”고 밝힌 바 있다.

박범계 법무부 장관(가운데)이 지난 3월 24일 정부과천청사 입구에서 대통령직인수위원회가 법무부 업무보고 유예 방침을 밝힌 것에 대한 입장을 말하고 있다. 연합뉴스

■실현 가능할까

윤 당선인은 법무부 장관의 수사지휘권 폐지를 통해 검찰의 독립성을 강화하고 정치적 중립성을 보장할 수 있다고 본다. 독립성 강화가 꼭 정치적 중립성 보장으로 이어지지는 않는다는 반론도 나온다. 수사지휘권까지 폐지하면 검찰권 견제가 더 어려워질 수 있는 만큼 폭넓은 논의를 거쳐야 한다는 지적이다. 김희순 참여연대 사법감시센터 팀장은 “검찰은 독립되면 정치권력에 휘둘리지 않고 중립적으로 수사를 한다고 해왔지만 그런 모습을 보이지 않았다”며 “검찰의 독립성 보장 방안은 어떻게 민주적 통제를 강화할 것인지와 함께 논의해야 한다”고 말했다.

수사지휘권 폐지 공약을 정치적 레토릭으로 봐야 한다는 견해도 있다. 장유식 변호사(민주사회를위한변호사모임 사법센터 소장)는 “그간 수사지휘권은 보수 정권에서는 행사된 적이 없다”며 “정권과 검찰이 일체감·친밀감을 가질 때는 굳이 필요가 없는 것”이라고 말했다. 이어 “윤석열 정부가 출범해도 수사지휘권이 행사될 가능성은 낮다”고 덧붙였다.

장관의 수사지휘권 폐지는 법 개정이 필요한 사안이다. 다수당인 민주당이 찬성할 가능성은 적다. 인수위 측도 새 정부의 법무부 장관이 수사지휘권을 행사하지 않겠다고 선언하는 방안, 법무부 훈령을 개정하는 방안 등을 함께 검토하고 있다. 인수위는 “검찰 통제 권한을 내려놓겠다는 것일 뿐, 검찰권 강화는 아니다”라고 밝혔다.

검찰에게 독자적인 예산편성권을 주는 공약을 두고도 부작용을 우려하는 목소리가 나온다. 현재 법무부는 검찰국을 통해 검찰 예산을 짠다. 법무부의 예산권은 인사권과 함께 검찰을 통제하는 주요 수단이다. 윤 당선인의 공약은 법무부를 경유하지 않고 검찰이 직접 예산을 편성·운용토록 하겠다는 내용이다. 경찰청과 국세청 등 다른 외청도 자체적으로 예산을 짜고 있다는 점을 근거로 든다.

공약이 실현된다면 검찰은 앞으로 직접 국회에 예산을 요구하고 설득하는 과정을 거쳐야 한다. 검찰총장도 지금보다 자주 국회에 출석해야 한다. 법무부의 통제에선 벗어나겠지만 국회의 승인이 필요한 만큼 검찰수사에 정치적 입김이 더 크게 작용할 수 있다는 우려가 나오는 배경이다. 이창현 한국외대 법학전문대학원 교수는 “수사비가 없어 수사를 못 하는 게 아니다. 예산 편성을 독립하면 검사들이 국회의원들과 자주 접촉할 수밖에 없는데 그러면 외려 검찰이 국회에 종속될 수 있다”고 했다.

같은 이유로 찬성하는 의견도 있다. 양홍석 법무법인 이공 변호사는 “국회가 직접적으로 검찰을 통제할 수 있다는 거니까 민주적 통제가 더 강화되는 것 아니냐. 운영하기 나름”이라고 말했다. 인수위 측도 “국회를 통해 검찰을 민주적으로 통제하겠다는 것”이라고 밝혔다.

수사 관련 공약에서는 검찰이 고소·고발장을 접수하면 직접 수사할 수 있도록 했다. 경찰이 송치한 사건은 검찰이 직접 보완수사하는 방안도 있다. 고위공작자범죄수사처(공수처) 외에 검찰도 고위공직자를 수사토록 하는 방안도 제시했다. 검찰의 수사 범위가 넓어지는 효과가 있다.

지난해 1월 시행된 수사권 조정 이후 ‘핑퐁식’ 사건처리, 수사지연, 책임회피, 부실수사 논란이 인 게 사실이다. 검찰의 수사권 확대보다 검경이 일반 시민의 민생사건에 집중할 수 있도록 환경을 만들어주는 게 우선이라는 의견이 있다. 대검 검찰개혁위원회 위원을 지낸 김한규 변호사는 “검찰의 보완수사는 인지수사 확대가 아니므로 허용해도 된다”며 “1%에 불과한 대형 인지사건보다 99%에 해당하는 민생사건을 원활하게 처리하는 방향으로 나아가야 한다”고 말했다. 인수위는 “국민의 억울함을 신속히 해소하기 위한 것일 뿐, 검찰권한 확대는 아니다”라고 해명했다.

■김오수는 왜?

이런 와중에 김오수 검찰총장도 주목을 받고 있다. 대검은 윤 당선인의 공약에 찬성했다. 김 총장은 현 정권에 우호적인 성향으로 분류된다. 김 총장은 2018년부터 2년 가까이 법무부 차관을 지내며 박상기·조국·추미애 장관 등과 함께 일했다. 2020년 법무부 차관에서 물러난 뒤, 청와대는 그를 두차례 감사원 감사위원으로 제청하라고 최재형 당시 감사원장(현 국민의힘 의원)에게 요청하기도 했다. 현 정권이 보기에 김 총장은 ‘믿을 만한 인물’이라는 얘기다.

이런 김 총장이 이끄는 검찰이 윤 당선인의 공약에 찬성한 걸 두고 여러 해석이 나온다. 우선 김 총장도 ‘어쩔 수 없는 검사’라는 시각이다. 조직 논리에서 자유로울 수 없다는 분석이다. 임기를 채우기 위해서라는 해석도 나온다. 검찰 출신의 한 법조인은 김 총장을 두고 “자리 욕심이 있는 인물”이라고 평가했다.

주영환 법무부 기조실장(왼쪽에서 두 번째)이 지난 3월 29일 서울 삼청동 인수위원회에서 개최한 법무부 업무보고 도중 생각에 잠겨 있다. 인수위사진기자단

■‘검수완박’ 가능할까

민주당은 대선이 끝나자마자 검수완박 관련 법안 처리를 추진하겠다는 의지를 나타냈다. 검수완박을 통해 검찰개혁의 마침표를 찍겠다는 구상이다. 검찰의 수사권을 떼어내 ‘중대범죄수사청’ 등 신생 기관에 이관하고 검찰은 기소와 공소유지, 영장 청구 등으로 역할을 한정하는 게 핵심 내용이다.

민주당은 지난해 초부터 관련 법안들을 발의했다. 민주당 의석수는 172석(57.33%)으로 마음만 먹으면 법안을 단독 처리할 수 있다. 국민의힘은 110석(36.67%)이다.

민주당은 조만간 정책 의원총회를 개최해 검수완박 추진 여부와 시기 등을 논의할 계획이다. 당내에서는 의견이 엇갈린다. 당내 강경파는 문재인 대통령 임기 내에 관련 법을 처리해야 한다고 주장한다. 윤석열 당선인의 취임 이후에는 거부권 행사 가능성이 높기 때문이다. 한 초선 의원은 “윤석열 정부로 넘기면 검찰개혁 완수는 물 건너갈 수 있다는 인식 때문에 문 대통령 임기 내 처리해야 한다는 얘기가 나온다”고 말했다.

6·1 지방선거에 미칠 영향도 주요 고려 변수다. 민주당이 일방 처리한다면 독주 프레임에 걸려 역풍을 맞을 수 있다는 우려가 나온다. 검찰개혁의 완성을 바라는 지지층의 기대에 부응하는 게 선거에 긍정적이라는 반론도 있다. 법안 추진 자체에 회의적인 목소리도 있다.

검수완박은 민주당이 줄곧 추진하려 했던 사안이지만, 정권교체 이후 검찰을 통한 정치보복 우려도 작용한 것으로 보인다. 관련 징후도 감지된다. 서울동부지검은 지난 3월 25일과 28일 ‘산업통상자원부 블랙리스트’ 의혹 수사를 위해 산업부와 관련 공기업 8곳을 압수수색했다. 산업부의 압박으로 산하 공공기관 사장들이 사표를 냈다는 의혹이다. 2019년 자유한국당(현 국민의힘)이 고발한 이후 3년 만에 수사를 재개했다. 당시 검찰은 산업부 산하 발전사의 사장들을 참고인으로 조사해 “산업부 국장이 종용해 사표를 제출했다”는 취지의 진술을 받았다.

서초동의 한 변호사는 “수사가 이 정도 진행됐다면 압수수색을 통해 수사를 본격화하고 윗선이 누군지 수사하는 게 불가피한 상황이었을 것”이라고 말했다. 정권교체 시기에 검찰이 현 정부를 겨냥한 수사를 본격화한 것이란 해석이 나오는 배경이다.

‘대장동 특검’의 시행 여부도 주목거리다. 대선 이전 민주당과 국민의힘은 각각 대장동 특검법안을 발의했다. 민주당은 윤 당선인이 2011년 검사 시절 대장동 개발에 참여했던 브로커를 봐주기 수사했다는 의혹에, 국민의힘은 대장동 사업 당시 이재명 성남시장이 배임을 저질렀다는 의혹에 방점을 두고 있다.

최근 박범계 법무부 장관이 직권으로 특검을 도입하는 방안도 부상하고 있다. 상설특검법은 법무부 장관이 필요하다고 판단하면 특검을 도입할 수 있다고 규정한다. 국회 합의 없이도 문재인 대통령 임기 내 신속하게 특검을 할 수 있는 셈이다. 또 민주당의 강경파 의원들은 지난 3월 25일 윤 당선인의 이른바 ‘본부장(본인·부인·장모)’ 비리 의혹을 겨냥한 특검 법안도 발의하며 윤 당선인 측을 압박했다.

대통령 권력을 얻은 쪽과 의회 권력을 장악한 쪽의 힘겨루기는 오는 6·1 지방선거가 첫 번째 변곡점이 될 것으로 예상된다.

검찰개혁 검수완박 장관 수사지휘권 인수위