[개번 매코맥 칼럼](2) ‘북핵’ 李당선인의 모호함

베이징에서 북핵 문제 해결과 한국전쟁 종결, 동북아시아의 새 질서 구축 등으로 요약되는 2·13 합의가 체결된 지도 1년이 지났다. 그러나 ‘2·13 합의’는 일부만 이행됐다. 미국과 일본, 북한은 합의를 이행할 것인지에 대해 입장이 나뉘어 있고, 한국에선 그에 대한 태도가 불분명한 새 정부가 정권을 맡을 준비를 하고 있다.

남북간 화물열차가 드문드문 오가곤 있지만 지난해 10월 남북정상회담 당시 합의됐던 경제협력 사업의 전망은 점차 희미해지고 있다. 비록 이달 뉴욕 필하모닉 오케스트라가 평양에서 공연을 갖기로 돼 있어 분위기가 잠시 밝아지긴 했지만.

북핵과 관련한 두 차례 합의가 좌초하면서 사람들은 역사가 반복되는 것이 아닌가 하는 의문을 품고 있다. 1994년 체결된 북·미 제네바 기본협정은 북·미간 긴장을 해결하진 못했지만 10여년간 긴장을 완화하는 효과는 거뒀다. 그러나 이는 북한이 고농축 우라늄 핵무기 프로그램을 숨겨온 것을 미국이 비난하면서 2002년 파기됐다.

- 부시 ‘2·13 합의’ 확고한 신뢰 -

새 협정이 2005년 9월 베이징에서 체결되기까지 3년이 걸렸다. 이 역시 북한이 마카오 은행을 통해 미국 화폐를 위조했다는 의혹이 제기되면서 폐기됐다. 결국 18개월의 협상 끝에 2007년 2월 새 합의가 도출됐다.

두 차례 합의가 파기된 책임은 온전히 불량국가, 범죄국가로 찍힌 북한에 지워졌다. 그리고 오늘날 교착 국면에 빠진 책임 역시 북한에 돌려져 있다. 그러나 고농축 우라늄과 달러 위조에 대한 의혹은 그때나 지금이나 입증되지 않았다. 현 상황에 이르게 된 책임을 북한에만 묻는 것은 성급한 일이다.

2002년 10월 제임스 켈리 미 국무부 차관보의 평양 방문을 계기로 핵 의혹이 불거진 지 한참 만에 미국은 당시 정보가 결정적인 것이 아니었다고 자인했다. 이는 획기적인 전환이었다. 북한은 비록 원심분리기에 쓰려는 것은 아니지만 알루미늄을 수입했을 수도 있다면서 이에 화답했고, 이에 양국간 견해차는 좁혀졌다.

이후 파키스탄 출신 칸 박사가 제공한 것으로 전해진 원심분리기 20여기에 대한 부차적인 의혹이 제기됐다. 그러나 이 정도의 원심분리기로는 실행가능한 핵무기 프로그램을 완성시킬 수 없다는 게 알려졌기 때문에 “핵프로그램은 없다”는 북한의 부인은 설득력 있게 비쳐졌다.

지금 시점에서 이 문제를 둘러싼 의견 차이가 2·13 합의의 진전을 방해해선 안 된다. 북한이 칸 박사의 원심분리기에 대해 거짓말을 했을 수도 있지만 미국 역시 정보를 조작했던 것은 마찬가지다.

2005~2007년 달러 위조 여부에 대해서도 어떤 증거도 공개되지 않았다. 스위스 연방경찰과 같은 독립적인 감시 기구들은 북한이 완벽한 ‘슈퍼노트’(100달러 지폐)를 생산하는 것이 불가능하다고 밝혔다. 2006년 미 중간선거에서 민주당이 승리하면서 이 같은 의혹들은 관심사 밖으로 밀려났다. 북한의 계좌에 대한 동결조치도 2007년 해제됐다. 북한의 범죄는 증명되지 않았고, 상대적으로 미국이 정보를 조작했을 가능성은 매우 높아졌다.

그러면 지금 걸림돌은 무엇인가. 2·13 합의에 따라 북한은 영변 원자로를 폐쇄, 해체했고 사용후 핵 연료를 밀봉하고 있다. 자국 안보을 위해 2006년 핵 실험을 결행한 북한이 비핵화를 이행하겠다고 한 것은 쉬운 결정이 아니다. 김명길 유엔 주재 북한대표부 차석대사는 이것을 “황소를 거세하는 것”과 같다고 묘사했다. 그럼에도 북한은 비핵화를 계속 이행할 것이라는 의지를 여러 차례 천명했다.

핵 시설 해체와 함께 북한은 자세한 핵 목록을 신고해야 한다. 그러면 미국은 상호주의에 따라 테러지원국 지정을 해제하는 절차를 밟고 포괄적인 한반도 평화협정으로 가도록 돼 있다. 그러나 협상 반대자들이 테러 지원국 지정 해제를 막으려고 하면서 북·미간 신뢰는 떨어졌다. 미국의 이런 의도에 대한 북한의 의심은 자연히 깊어졌다. 김정일 국방위원장이 핵 신고에 반대하는 북한 내 강경 세력에 맞서는 일도 점점 더 어려워지고 있다.

하지만 지난 1월 부시 미 행정부는 네오콘들과 일본의 항의에도 불구하고 북한과의 합의는 여전히 공고하다는 신호를 보내며 자국내 강경파들을 비난했다. 심지어 미국은 북한이 핵 동결과 비확산을 굳게 약속하기만 한다면 북한의 핵 보유를 인정할 수도 있다고도 시사했다. 이상적이진 않지만 현재 상황에선 이것이 최상책이 될 수 있다. 북핵 문제를 완전히 해결하려면 북·미간 관계 정상화를 통해 양국간 신뢰가 성장하기를 기다려야 할 것이다.

일본은 어떻게 대응해야 할지 몰라 흔들리고 있다. 일본은 미국의 2·13 합의를 ‘닉슨 쇼크’와 유사한 태도 돌변이라고 생각하면서 미국에 배신감을 느끼고 있다. 아베 정부 때처럼 후쿠다 정부는 핵무기보다 일본인 납치에 관심을 쏟고 있다. 그래서 6자 회담에 수동적으로 임하면서 부시 대통령에게 대북 관계를 정상화하지 말 것을 요청하고 있다. 그러나 이 역시 지난 1월 미 국무부가 일본인 납치 문제는 6자회담 밖에 있다고 발표함으로써 일본의 노력은 실패한 것처럼 보인다.

- 새정부 적극 나설때 ‘돌파구’ -

2·13 합의에 대해 한국의 입장은 단호하다. ‘보수적인' 이명박 당선인은 ‘진보적인' 전임자들보다 북핵 해결에 더 많은 영향을 미칠 수 있는 유리한 위치에 있다. 그러나 아직까지 그의 태도는 모호하다. 통일부를 폐지하고 남북관계에서 상호주의를 추구하겠다고 하면서도 그는 북한의 소득 증가와 남북 경제관계 유지, 남북 정상회담 성사 등을 위해 노력하고 있다.

그는 미국 측을 향해 북한 군부 지도자들과 만나 파키스탄보다 리비아의 길을 따르는 것이 북한에 유익하다는 점을 설득해 달라고 요청했다. 이 당선인은 또 ‘신사 유람단’과 같은 유람 외교를 북측에 제안하고 있다. 북한의 고위 관료와 군부 지도자들이 한국 및 다른 국가를 방문하는 유람 외교는 적은 비용으로 한반도와 역외 국가들을 향해 북한이 창문을 열게 하는, 햇볕정책의 유용한 보완책이 될 수 있을 것이다. 그러나 이는 민감하게 반응하는 북한이 받아들일 수 있도록 더욱 조심스럽게 표현돼야 할 것이다.

이 당선인은 6자회담에서 2·13 합의의 완전한 이행을 주장할 권리가 있다. 그는 또 6자회담 참가국들에 북한이 처한 역사적 특수성을 설명하기 좋은 위치에 있다. 종종 공격적으로 오인되는 북한의 자존심과 취약성이 혼재된 모습은 지난 반세기 동안 주요 국제기구에서 소외되어온 북한의 처지를 감안하면 놀랄 일이 아니다. 북한은 그들을 고립시키고 피폐하게 하고 전복시키기 위한 재정적·경제적 제재에 시달려 왔다. ‘악의 축’으로 비난 받고, 가끔씩 핵 멸망 위협까지 받았다.

이제 한국인들은 이 같은 한국의 역할이 실현되게 하기 위해서는 새 대통령을 지속적으로 압박해야 한다. 그리고 시민들이 이렇게 요구해올 경우 이 당선인은 6자회담의 성과를 뒤로 되돌려 놓아선 안 되며 오히려 2·13 합의 진전을 도와야 한다. 그러면 그의 불도저식 일처리는 남한보다 북한에서 더욱 환영받을지 모른다.

〈 개번 매코맥/ 호주국립대 명예교수 〉

Twelve months have passed since February 2007 when the Beijing "Six Parties" agreed to resolve the North Korean nuclear problem, end the Korean War, bring North Korea in from the "Cold," and initiate a new order in North East Asia.

A year later, however, that agreement remains only partially fulfilled, Washington, Tokyo, and Pyongyang are divided over whether to honor it, and a new government which has yet to make its position clear prepares to take over in Seoul. Despite the occasional border-crossing cargo trains and the broad-ranging, South-North economic cooperation agreement of October, the outlook slowly dims, though brightened this month by the prospect of the New York Philharmonic's Pyongyang concert.

As promising deals were done at least twice in the past, only to be torpedoed, one wonders if history is repeating itself. The 1994 Agreed Framework, which stabilized, but did not resolve, tensions between the US and North Korea for almost a decade, broke down in 2002 over the US accusation of a covert, North Korean second-track nuclear weapons program, and it took three years before a new agreement was reached at Beijing in September 2005. That agreement, too, broke down, almost immediately, over allegations of counterfeiting of US currency that centered on the Bank of Macao. It took nearly eighteen months to resolve that standoff, and reach the February 2007 agreement.

North Korea, widely condemned as a rogue or criminal state, is generally blamed for the two breakdowns of the past, as it is blamed for the stalemate of today. But the allegations of 2002 and 2005 - over uranium enrichment (HEU) and counterfeiting - were and are unproven, and it seems premature to fix responsibility exclusively to it for today's standoff.

Long after the allegations that followed the James Kelly visit to Pyongyang in October 2002, the US conceded that its intelligence then had not been high, and that a uranium-based North Korean weapons program would have required (as Christopher Hill put it) "a lot more equipment than we know that they have actually purchased," "production techniques that we're not sure whether they have mastered," and aluminum tubes that might have gone "somewhere else." It was a striking climb-down. North Korea responded, saying that it might indeed have imported some aluminum, though not for centrifuges, and the gap narrowed. A secondary question arose over the 20 or so centrifuges believed to have been provided by Pakistan A.Q. Khan network, but these alone could not constitute a viable weapons program, so North Korea's denial of a "program" remains plausible. Differences on this issue today should not stand in the way of furthering the Agreement. On this issue, there may have been subterfuge on North Korea's part, particularly on the Khan centrifuges, but there was also manipulation of intelligence on the US side.

As for the counterfeit charges of 2005-7, no evidence was ever made public. Independent observers such as the Swiss Federal Police found it highly improbable that North Korea could be producing perfect "Super Hundred" dollar notes. When the political winds in Washington changed, the allegations were set aside and North Korea's funds released in 2007, leaving it only for the aggrieved owner of the Bank of Macao to seek redress in US courts. Washington has gone very quiet on this issue. North Korean criminality remained unproven and US manipulation very probable.

What is the blockage today? In accordance with the February agreement, North Korea has closed and is dismantling its Yongbyon reactors and sealing its plutonium wastes. After celebrating the nuclear test of 2006 as a historic event and guarantee of its security, the decision to denuclearize cannot be easy. North Korea's Deputy Ambassador to the UN (Kim Myong Kil) described it as akin to "castrating a bull." Nevertheless, Pyongyang has issued repeated reassurances that it will proceed.

Along with the dismantling, Pyongyang is required to submit a detailed nuclear inventory, whereupon the US is to take reciprocal steps to lift the "terror-supporting state" designation and proceed towards a comprehensive, peninsular peace agreement. However, as opponents of the deal fight to block any lifting of the "terror supporting" designation, trust diminishes, Pyongyang's doubts deepen over Washington's intentions, and it becomes harder for Kim Jong Il to counter those who argue against exposure of all nuclear assets.

In January, however, the Bush administration rebuked the hardliners, signaling to Pyongyang that the deal was still on despite neo-conservative complaint and Japanese protest. From time to time, it even has hinted that it might accept a measure of North Korean nuclear possession provided there were ironclad guarantees of freeze and non-proliferation. Such a path is not ideal, but under the circumstances it might be the best possible. Full resolution might have to wait on the growth of trust through the normalization process.

Japan vacillates over how to respond, feeling betrayed over what it sees as an American reversal akin to the "Nixon shocks." Its policy, under Fukuda as under Abe, concentrates on the abduction of Japanese citizens rather than nuclear weapons. During 2007, Tokyo was therefore a passive member of the Beijing process, reduced to pleading with President Bush not to normalize relations with the North. When the State Department in late January announced that the abduction issue was beyond the scope of the Six Party agreement, it seemed that it had failed.

In the context of the current wavering on the February agreement, South Korea's position may well be decisive. A "conservative" president may be better placed to influence proceedings than his "progressive" predecessors. President-elect Lee's position, however, remains ambiguous. While dissolving the Unification Ministry and striving for "reciprocity" in relations with the North, Lee is also committed to raising North Korean incomes, maintaining economic links, and meeting Kim Jong Il. He has urged the US to hold talks designed to reassure North Korean military leaders (presumably to persuade them of the benefits of becoming a "Libya" rather than a "Pakistan") and he has proposed a kind of educational tourism diplomacy whereby senior North Korean bureaucrats and military officials would be invited to visit the South and other countries as what he calls shinsa euramdan. Such Junket diplomacy might constitute a useful complement to Sunshine diplomacy, costing little and opening doors and windows across and beyond the peninsula, but it would have to be phrased in terms more mindful of North Korean sensitivity to be acceptable to Pyongyang.

As South Korean president, Lee has the right to insist at the Six Party forum on full implementation of the Agreement, and if need be to beat heads together to that end. He would also be well placed to explain to his Beijing partners the historic peculiarity of North Korea, whose mix of pride and vulnerability, often mistaken for aggression, is not so surprising in light of its half century frozen out of major global institutions, subject to financial and economic sanctions designed to isolate, impoverish, and overthrow it, denounced as "evil," and periodically threatened with nuclear annihilation.

But for such a South Korean role to be realized, the people, the country's democratic sovereigns, will have to maintain pressure on their new president. Provided they do that, and do not falter, his advent should not set the process back and might even help move it forward; his bulldozers perhaps proving more welcome in the north than in the south.

Gavan McCormack