“탈석탄 이해관계자 다양·관계 복잡···사회적 대화 기구 등 거버넌스 구축 필요”

인천 영흥 석탄화력발전소 전경. 우철훈 선임기자

‘탈석탄’ 정책을 원활하게 추진하기 위해서는 사회적 대화 기구를 별도로 구축해야 한다는 주장이 나왔다. 이해 관계자가 범위가 넓고 복잡해 다양한 갈등과 비용이 발생할 것이기 때문이다.

국회미래연구원이 지난 22일 발간한 ‘국내 탈석탄 과정의 주요 갈등 이슈와 이해관계자 분석’ 보고서를 보면 연구진은 탈석탄과 관련한 입법·경제 전문가, 석탄발전소 종사자, 지역 관계자, 시민 단체 소속 전문가 등을 표적 집단 심층 면접(FGI) 해 탈석탄 과정에서 발생할 수 있는 갈등과 그에 따른 이해관계자 범위를 도출했다.

연구진은 탈석탄 과정에서 발생할 수 있는 갈등 7가지를 정리한 뒤 전문가에게 1~3순위를 정해달라고 요청했다. 전문가들은 석탄발전소가 폐쇄됨에 따른 일자리 문제, 민간·공공발전소 운영 중단에 따른 보상 문제, 지역사회 인구 유출 등으로 인한 갈등이 가장 심할 것으로 봤다. 사회적 영향을 기준으로 평가했을 때는 전환 과정에서 발생하는 사회적 비용 등 탈석탄 비용 문제가 순위권에 추가됐다. 이 외에 발전산업 구조개편 과정에서 전원 간 갈등, 에너지 수급 불안정 우려로 인한 석탄발전폐지 속도 조절 갈등, 탈석탄 정책결정자와 실무자, 중앙정부와 지방정부 등 정책 거버넌스 관련 갈등도 있었다.

각 갈등은 정부, 사업자, 노동자, 국민, 국회 등 다양한 이해관계자와 직·간접적으로 관련이 있었다. 연구진은 갈등의 주된 행위자는 ‘주요 당사자’로, 잠재적 이해관계자는 ‘2차 당사자’로 정했다.

석탄발전소 청소노동자 관련 삽화. 김상민 기자

예상되는 갈등 구조를 살펴보면, 일자리 갈등의 경우 발전소 정규직·비정규직 종사자의 고용 보장, 재취업 등을 놓고 중앙정부, 발전소 종사자, 발전사업자·협력사가 서로 의견 대립을 할 것으로 예상됐고, 2차 당사자는 광역·기초 지자체, 노동자 고용보장과 관련해 수반되는 비용의 예산 심의를 진행할 국회였다. 발전소 청소노동자 등 비정규직으로는 지역주민이 일하고 있어 비정규직 문제에서는 주요 당사자였다.

특히, 발전소 보상 관련 갈등에서는 관계가 한층 복잡할 것으로 예상됐다. 정책을 결정하고 추진하는 주체인 중앙정부, 발전소를 소유하고 있는 민간·공공 발전사업자, 석탄 발전소 조기 폐지의 법적 근거를 결정하는 국회 등이 서로 대립하는 관계에 있을 것으로 예상됐다. 2차 당사자도 발전소 노동자, 지역주민, 협력사, 지자체 등 광범위했다. 탈석탄 비용과 관련한 갈등에서도 중앙정부, 지자체, 지역주민, 석탄발전소 노동자, 대안 산업 노동자, 발전 사업자·협력사가 모두 문제와 직접적으로 연관돼 있을 것으로 예상돼, 지원 규모, 범위를 설정하는 과정에서 갈등이 심할 것으로 예상됐다.

단계별 갈등 이슈의 분류 및 이해관계자 범위. 보고서 갈무리

보고서는 “갈등의 쟁점별 이해관계자 범위가 다양하고, 관계가 복잡할 것으로 예상된다”며 “사회적 대화 기구 등 관련 거버넌스 구축이 필요하다”고 짚었다.

독일은 탈석탄 위원회를 구성해 다양한 이해관계자와 논의한 뒤 지역사회, 노동자에 대한 지원과 발전사업자의 경제적 손실 보전 방법 등을 도출했다. 갈등 전문기관(KNE)도 2012년 설립해 운영 중이다. 보고서는 “국내에서도 탈석탄 위원회와 같은 거버넌스를 구축해 정책 결정 과정에 이해관계자들의 참여를 보장하고, 사회적 대화를 통해 갈등을 최소화할 수 있는 정책 방안을 발굴할 필요가 있다”고 지적했다.

이에 더해, 이해관계자별 피해 규모를 정확하게 산출하고, 다양한 갈등 상황을 고려한 종합적인 정의로운 전환 원칙을 수립해야 한다고도 제안했다. 석탄화력발전소의 단계적 감축 방안과 폐지 원칙을 분명히 정립하고, 이에 관한 근거 법률 등을 제정해 법적 갈등도 최소화할 필요가 있다고도 했다.