[개번 매코맥 칼럼](23)일본이 미국을 거절할 수 있을까

지난 8월 말 일본 총선은 하토야마 유키오가 이끄는 새 정부를 탄생시켰다. 일본 국민은 하토야마와 민주당에 투표하면서 미국인들이 약 1년 전 그랬듯이 변화를 선택했다. 그러나 버락 오바마의 미국은 일본에서 변화가 일어나는 것을 저지하기 위해 끊임없이 압력을 가하고 있다.

미·일 간의 핵심 이슈는 오키나와에 있는 미군 기지의 이전이다. 미국은 하토아먀가 ‘오키나와 주둔 미 해병대의 괌 이전에 관한 협정(이하 괌 협정)’을 이행해야 한다고 집요하게 요구하고 있다.

2009년 2월 체결되고 5월 특별입법을 통해 조약으로 채택된 이 협정에 따르면 오키나와의 미 해병 8000명은 괌으로 재배치되고 오키나와 후텐마 미군 기지는 일본이 새 기지를 건설할 지역인 오키나와 북부 나고시의 헤노코로 이전한다. 일본은 괌 이전 비용으로 60억9000만달러를 지불하게 된다.

괌 협정은 ‘개혁적인’ 미 행정부가 처음 선보인 작품 중 하나이자 쇠퇴하던 일본 자민당 정부가 보여준 마지막 행동 중 하나였다. 이 협정은 불평등하고 위헌적이며 기만적이기 때문에 주목할 만한 가치가 있다.

이 협정에 따르면 일본 정부는 새로운 미군기지를 건설해야 하고 여기에 상당한 비용을 지불해야 한다. 반면 미국은 단지 주일미군 일부를 철수하겠다는 모호한 약속을 했을 뿐이며, 내용을 마음대로 변경할 수 있는 권한을 협정 8조에 명시해 놓았다. 괌 협정이 불평등한 이유다.

미, 불평등한 괌 협정 이행요구

협정은 위헌적이기도 하다. 일본 헌법 95조는 지방자치단체 한 곳에만 적용되는 법률을 제정할 경우 해당 지자체 유권자 과반의 동의를 얻도록 규정하고 있다. 그러나 오키나와 주민들의 소망은 무시됐다. 의회가 오키나와를 유린한 것이다.

게다가 아소 다로 전 정부는 이 협정이 의회에서 조약으로 통과되도록, 중의원에서 3분의 2 찬성으로 재가결한 안건이라면 참의원에서 부결되더라도 법률로 유효하다는, 지난 반 세기간 사용되지 않았던 헌법적 권한을 활용했다.

괌 협정은 국내법에 우선하기 때문에 일본의 환경보호 관련 법률들을 무력화시키는 효과가 있다.

국제적으로 신뢰받는 환경영향평가라면, 분명 대규모 군사기지 건설 프로젝트는 오키나와 오우라만 지역의 산호초·숲 등 자연환경과 양립할 수 없다는 결론을 내릴 것이다. 그러나 일본의 환경영향평가는 형식적인 절차에 불과했다.

괌 협정은 이전의 다른 협정들과 중복된다. 2005년과 2006년 체결된 협정들의 주요 부분을 되풀이하고 있을 뿐 진전된 내용은 포함되지 않았다. 달라진 게 있다면 협정에 강제력을 부과해 일본 후임 정부의 손발을 묶어 놓았다는 점이다.

이 협정은 식민주의적이다. 오키나와 원주민들은 착취당하고 있고 협정의 고려 대상이 되지 못했다. 괌 협정은 오바마 행정부가 가부장적이고 비민주적인 조지 부시의 외교 노선을 그대로 유지하고 있음을 보여준다.

괌 협정은 결국 원칙과 호혜의 탈을 쓴 속임수와 거짓말에 불과하다. 주일미군 철수 발언 때문에 미국이 일본에 양보하는 것처럼 알려졌지만, 괌 협정은 일본의 미·일 동맹 기여도를 높이기 위해 고안된 것이다. 불편하고 위험한 후텐마 기지를 대체할 최첨단의 새로운 미군 기지를 헤노코에 세워야 하는 것은 일본이다.

철수하는 미군 수가 8000명이라는 것도 의회 질의 과정에서 거짓으로 드러났다. 일본을 떠나는 미군 수는 3000명 이하가 될 가능성이 높다.일본의 손발을 묶어놓으려고 애쓰면서도 미국은 일본 민주당이 오키나와 기지 이전에 반대하고 후텐마 반환을 요구하고 있다는 사실을 잘 알고 있었다.

민주당이 괌 협정을 진지하게 여기지 않자 워싱턴에서는 ‘우려’ ‘경고’ ‘우정어린 충고’ 등의 언사가 나오기 시작했고, 이는 로버트 게이츠 미 국방장관이 지난 10월 도쿄를 방문했을 때 정점에 달했다. 게이츠는 ‘괌 협정은 반드시 이행돼야 한다’는 최후 통첩을 전달하려고 일본에 갔다.

미국의 위협은 효과가 있었다. 기타자와 도시미 일본 방위성 장관이 헤노코 기지 외에는 현실적인 대안이 없을 것이라고 언급한 것이다.

오카다 가쓰야 일본 외무상도 흔들리기 시작했다. 총선에서 승리하고 몇주 후까지만 해도 오카다는 “일본이 미국을 그대로 따르는 것은 주권 국가로서 매우 안타까운 일” “총선 결과는 오키나와 주민과 일본 국민의 의지가 표출된 것” “일본은 미국이 지시하는 대로 행동하지 않을 것” 등의 발언을 했다.

하지만 게이츠의 발언이 나온 뒤 오카다는 헤노코 계획에 찬성하지는 않았지만 후텐마 기지가 오키나와의 다른 지역으로 이전될 수 있다고 말했다. 후텐마 기지를 인근의 가데나 미 공군기지로 병합하자고 제안했던 것이다.

오키나와 일간지 류큐신보는 사설에서 게이츠와 제프 모렐 미 국방부 대변인의 ‘협박 외교’에 맞서지 못했던 하토야마 정부의 무능력을 한탄했다.

민심·외교 사이 고민하는 일본

오키나와가 미국에서 일본으로 ‘반환’된 지 40여년이 흘렀지만 미군 기지는 여전히 오키나와 본토의 5분의 1을 차지하고 있다. 미·일은 96년 후텐마 반환에 동의했으나 여기엔 오키나와현 내의 다른 지역에 대체 시설을 세운다는 조건이 붙어 있었다. 13년 세월이 지나도 이 조건은 유효하다.

격렬한 외교 논쟁의 주제가 되고 있는 것은 ‘후텐마 대체 시설’이지만 당초 논의의 시발점은 소규모의 ‘헬기 이착륙장’이었다. 96년 ‘2500m의 활주로가 달린 구조물’이었던 것이 2006년 1800m 활주로와 심해 군항, 헬기 이착륙장을 완비한 육·해·공군 복합기지라는 버전으로 발전한 것이다. 이 프로젝트는 반대 여론에 수 차례 가로막혔지만 그럴 때마다 일본 정부는 계획을 쇄신하고 확장했다.

오키나와의 여론은 완고한 편이다. 10월 말 보도된 류큐신보·마이니치신문의 공동 여론조사 결과를 보면 오키나와 주민의 70%가 기지 재배치에 반대했고, 미국이 요구하는 헤노코 기지를 선호한 사람은 5%에 불과했다.

8월 총선에서도 오키나와에 새 기지가 들어서는 것을 용납하지 않겠다고 공약했던 민주당 후보들이 모두 당선됐다.

두 지역 신문과 오키나와현 의회 및 지자체장의 80%도 기지 이전 계획을 반대했다. 그들은 후텐마 기지의 대체 시설이 오키나와가 아닌 일본 내 다른 지역이나 해외에 건설돼야 한다는 입장이다.

종전 후 미국과 일본이 이처럼 대립한 적은 없다. 지금 하토야마 총리는 여러 가지 선택지를 검토 중이고 미국은 자신들의 요구를 고집하고 있다. 오바마는 오는 13일 도쿄를 방문할 예정이다. 하토야마는 미국에 항복할 것인가.

Obama, Hatoyama, and the "Battle of Okinawa"

Elections at the end of August gave Japan a new government, headed by Hatoyama Yukio. In electing him and his Democratic Party of Japan (DPJ), the Japanese people, like the American people less than a year earlier, were opting for change. Remarkably, however, what followed on the part of Obama's US has been a campaign of sustained, unrelenting pressure to block any such change.

The core issue has been the disposition of American military presence in Okinawa and the US insistence that Hatoyama honor an agreement known as the Guam Treaty.

Under the Guam agreement of February 2009, adopted as a treaty under special legislation in May, 8,000 Marines were to be relocated from Okinawa to Guam, and the US marine base at Futenma was to be transferred to Henoko in Nago City in Northern Okinawa, where Japan would build a new base. Japan would also pay $6.09 billion towards the Guam transfer cost.

The Guam Treaty was one of the first acts of a popular, "reforming" US administration, and one of the last of a Japanese regime in fatal decline. It set in unusually clear relief the relationship between the world's No 1 and No 2 economic powers. It was worthy of close attention because the agreement was unequal, unconstitutional, illegal, redundant, colonial, and deceitful.

It was "unequal" because it obliged the Government of Japan to construct one new base and to contribute a substantial sum towards constructing another for the US while the American side merely offered an ambiguous pledge to withdraw a number of troops and reserved to itself the right, under Article 8, to vary the agreement at will.

It was unconstitutional since under Article 95 of Japan's Constitution any law applicable only to one local public entity requires the consent of the majority of the voters of that district and the Okinawan wishes were clearly ignored in the Guam treaty. The Diet simply rode roughshod over Okinawa. Furthermore, to ram the Agreement through the Diet, the Aso government utilized extraordinary constitutional powers under a procedure unused for more than half a century that allowed adoption of a bill rejected by the Upper House if passed a second time by a two-thirds majority in the Lower.

Since the Treaty took precedence over domestic law, it also had the effect of downgrading, in effect vitiating, the requirements of Japan's environmental protection laws. Any serious and internationally credible EIA would surely conclude that a massive military construction project was incompatible with the delicate coral and forest environment of the Oura Bay area, but it was taken for granted that Japan's EIA would be a mere formality and the treaty further undermined the procedure.

The Treaty was also redundant. It simply reiterating major sections of earlier agreements (of 2005 and 2006) on which there had been little or no progress. It merely added compulsive force to those agreements and tied the hands of any successor government.

The Agreement/Treaty was essentially colonial, with the "natives" (Okinawans) to be guided and exploited, but not consulted. The Guam treaty showed the Obama administration to be maintaining Bush diplomacy: paternalistic, interventionist, anti-democratic, and intolerant of Japan's search for an independent foreign policy.

Finally, the treaty was characterized by what in Japanese is known as "gomakashi" - trickery and lies dressed in the rhetoric of principle and mutuality. Although reported as a US concession to Japan ("troop withdrawal") it was plainly designed to increase the Japanese contribution to the alliance by substituting a new, high-tech, and greatly expanded base at Henoko for the inconvenient, dangerous, and obsolescent Futenma. The figure of 8,000 Marines to be withdrawn also turned out, under questions in the Diet, to be also false. The more likely figure was less than 3,000.

While working to tie Japan's hands by the deals with the collapsing Aso administration, the US knew well that the (then) opposition Democratic Party of Japan (DPJ)'s position was clear: no new base should be built within Okinawa, Futenma should simply be returned.

Drumbeats of "concern," "warning," "friendly advice" from Washington that Hatoyama and the DPJ had better not take such pledges seriously, much less actually try to carry them out, and that any attempt to vary the Guam agreement would be seen as "anti-American," rose steadily, culminating in the October Tokyo visit by Defence Secretary Gates. Gates came to deliver an ultimatum: the Guam Agreement had to be implemented. Full stop.

The intimidation had an effect. Defense Secretary Kitazawa suggested that there probably was, after all, no real alternative to construction at Henoko. Foreign Minister Okada also began to waver. Weeks after the election victory he had said, "If Japan just follows what the US says, then I think as a sovereign nation that is very pathetic," and "The will of the people of Okinawa and the will of the people of Japan was expressed in the elections … I don't think we will act simply by accepting what the U.S tells us…" After the Gates statement, however, he suggested that the Futenma functions might after all be transferred within Okinawa, even though he declined to endorse the Henoko project, proposing instead they be merged with those of the large Kadena US Air Force Base nearby.

The prefecture's Ryukyu shimpo in a passionate editorial lamented the incapacity of the new Hatoyama government to counter the "intimidatory diplomacy" of Gates and Mullen, and decried the drift back towards "acceptance of the status quo of following the US."

Nearly four decades have passed since Okinawa "reverted" from the US to Japan, yet US bases still take up one-fifth of the land surface of its main island. Nowhere is more overwhelmed than the city of Ginowan, reluctant host for the US Marine Corps' Futenma Air Station. The US and Japan agreed in 1996 that Futenma would be returned, but made return conditional on a replacement, which also would have to be built in Okinawa. Thirteen years on, there the matter still stands.

The "Futenma Replacement Facility" that is the subject of such intense diplomatic contention today, is one that has grown from a modest "helipad," as it was referred to in 1996 to a removable, offshore structure with a 2,500 metre runway, and then in 2006 to its current version: dual 1,800 meter runways plus a deep sea naval port and a chain of helipads scattered through the forest - a comprehensive air, land and sea base. Time and again, the project was blocked by popular opposition, but time and again the Japanese government renewed and expanded it.

Yet opinion in the prefecture has if anything hardened. A Ryukyu Shimpo/Mainichi shimbun poll at the end of October showed that 70 per cent of Okinawans opposed relocation within the prefecture and a mere 5 per cent favoured the Henoko design endorsed by the Guam Treaty and demanded by Washington. In the August national elections, DPJ candidates who promised they would never allow construction of a new base swept the polls in Okinawa, crushing the representatives of the compliant "old regime." Both prefectural newspapers, the majority in the Okinawan parliament (the Prefectural Assembly, elected in 2008), and 80 per cent of Okinawan local government mayors are also opposed, believing any Futenma base substitute should be constructed either elsewhere in Japan or overseas. No Okinawan public figure has ever gone on record as favouring construction of a new base.

Throughout the post-1945 decades, there has never been such a confrontation between the US and Japan. Today, Prime Minister Hatoyama continues to study his options and Washington to insist on its demands. Obama is due in Tokyo on 12 November. Hatoyama can only surrender. But will he?