점선면

⚫ 새만금이란 '무리수' 자꾸 두는 이유?

2023.08.16

10분

잼버리 새만금 균형 개발 지역 발전 토건주의

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새만금을 두바이로?

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경향신문 뉴스레터

2023.08.16. 수요일

말도 탈도 많았던 2023 새만금 세계잼버리대회가 지난 11일 막을 내렸습니다. 말 그대로 엉망‘진창’이었던 잼버리, 이제는 책임을 물어야 할 시간이에요. 누가 무엇을 왜 잘못했는지 확실히 따져 묻지 않는다면 같은 문제가 되풀이될 수밖에 없습니다.

정치권에선 책임 공방이 불붙었어요. 여당은 전라북도와 문재인 정부를 “잼버리를 망친 주범”으로 지목했고, 야당은 “윤석열 정부의 총체적 무능력과 무책임 때문”이라 주장합니다. 잘못을 그저 떠넘기려고만 하는 책임 없는 책임 공방, 선택적인 책임 추궁만 이어지고 있는 상황이에요.

하지만 잼버리는 유치 단계까지 포함하면 11년 전부터 준비된 행사입니다. 이명박·박근혜·문재인·윤석열 정부가 모두 얽혀 있으니, 여야 어느 한쪽에만 책임을 떠넘길 수는 없어요. ‘잼버리 파행’이라는 오늘의 결론이 있기까지, 정권을 막론하고 거듭해온 잘못들은 무엇이었는지 냉정하고 투명하게 되돌아 봐야하죠.

그중 하나가 바로 새만금 개발이라는 ‘무리수’입니다. 애초에 잼버리는 지지부진하던 새만금 개발에 속도를 붙이기 위해 이용된 명분에 불과했어요. 그런데 왜였을까요? 수백억(실제로는 천억을 훌쩍 넘는 비용이 들었지만)이 드는 국제행사를 유치하면서까지 지지부진한 개발에 박차를 가해야만 했던 이유 말입니다.

갯벌을 메워 공항을 짓고, 도시와 공장을 세우겠다는 새만금의 장밋빛 꿈은 개발이 착수된 지 30년이 흐른 지금까지도 지지부진합니다. 이토록 진척 없는 개발을 긴 세월 동안 무리하게 끌고 온 까닭은, 결국에는 잼버리라는 국제행사까지 동원하게 된 배경은 도대체 무엇이었을까요?

이 질문들의 답을 찾기 위해 오늘 점선면은 새만금의 역사를 돌아봅니다. 여야를 막론한 정치권의 토건 공약 남발과 개발 지상주의의 역사가 새만금 땅 위에 고스란히 녹아 있어요. 잼버리 파행을 취재한 조해람 기자와 함께 준비했습니다.

새만금 전경

매립도 안 한 갯벌에 잼버리 유치한 까닭

전라북도 새만금이 2023년 세계잼버리대회의 개최지로 확정된 것은 2017년 8월17일입니다.

부지로 선정된 곳은 새만금 개발 예정지였지만 아직 매립이 진행되지 않은 해창갯벌이었어요.

이곳은 '관광레저용지’로 쓰임이 이미 정해진 곳이었습니다. 2008년 이명박 정부가 새만금 기본계획을 변경한 이래 쭉 그랬습니다.

하지만 이곳을 관광레저용으로 개발하겠다는 민간 사업자가 없었어요. 개발의 ‘큰 계획’은 있으나 마땅한 예산도 사업자도 없어 갯벌로 남아있던 이곳이 바로 잼버리 부지가 된 것입니다.

그래픽 김규연 디자이너

잼버리는 이 ‘지지부진한 땅’을 신속하게 매립할 좋은 명분이 되었습니다. 정부·지자체는 ‘얼마 남지 않은 잼버리를 위해’ 편법적인 개발도 서슴지 않았어요.

2017년 문재인 정부는 “(새만금의) 매립이 전무하다시피 한 국제협력용지, 관광레저용지, 배후도시용지의 매립을 주도하기로 했다”고 발표합니다. 그러면서 “2023년 세계잼버리대회 부지는 대회 일정을 감안하여 농림축산식품부가 농지관리기금을 투입하여 2022년 12월 이전에 매립 완료할 계획”이라고 밝히죠.

풀이하면, 계획을 보나 실제 용도를 보나 엄연한 ‘관광레저용지’인 잼버리 부지를 “대회 일정을 감안”해 ‘농업용지’로 관리함으로써 서둘러 매립하겠다는 이야깁니다. 농림부 기금도 쓸 수 있고 환경영향평가도 피할 수 있으니까요.

이런 편법적인 개발은 조해람 기자가 지적했듯 “잼버리 시작 후 불거진 영지의 물빠짐 열악, 그늘 부재 등 문제”들을 낳았습니다. “해당 부지가 명목상으로나마 농업용지이기 때문에 평평하게 만들어야 했는데, 이 때문에 물이 제대로 빠지기 어려웠”기 때문이에요.

잼버리는 새만금 개발의 '촉진제'로 처방된 셈입니다. 실제로 효과도 있었고요. 잼버리 유치 이후 새만금 지역에는 실제 동서대로와 남북대로가 개통됐습니다. 새만금~전주 간 고속도로, 새만금 신항만, 새만금 국제공항, 새만금항 인입철도 등 사회간접자본(SOC) 시설 조성이 추진되고 있어요.

2017년 전북도는 아직 매립이 진행되지 않았던 해창갯벌에 2023년 세계잼버리대회를 유치했습니다. 진척이 더딘 새만금 개발에 박차를 가하는 '촉진제'로 활용하기 위함이었습니다.

1. 새만금 개발, 아직도 하고 있다고?

새만금 지역을 간척지로 만들겠다는 구상은 1970년 처음 나왔어요. 농지를 늘려 식량을 자급하겠다는 이유에서요. 1987년, 노태우 후보는 대통령 선거 공약으로 ‘새만금 사업’을 공식화하며 막연한 구상을 현실적인 계획으로 만듭니다. 1991년 새만금 간척종합개발 기공식이 치러졌고요.

노태우 후보는 새만금을 “임기 내 완성해 전북 발전의 새 기원을 이룩하겠다”고 했지만 그를 포함해 8명의 대통령 임기 동안 새만금은 여전히 다 메워지지 못했습니다. 착공 후 30년이 흘렀지만 전체 간척 예정지의 47.1%(137㎢·2022년 기준)만이 매립 완료됐죠. 공식적인 목표 완공 시점이 2050년입니다.

그런데 새만금의 갯벌을 메워 뭘 하려 했던 걸까요? 새만금의 용도는 시대에 따라, 정권에 따라 숱하게 바뀌었습니다. 처음엔 전체 간척지의 70%를 농지로 만들 계획이었죠. 더 많은 쌀을 생산하려고요. 하지만 2000년대 초부터 이미 국내 쌀 공급은 과잉 수준에 이르렀죠.

노무현·이명박 정부를 지나면서 새만금 개발 예정지의 70%를 차지하던 농지의 규모는 30%로 대폭 축소됐습니다. 대신 복합개발지역이 70%로 늘어났어요. 그때 지금의 잼버리 개최지가 된 해창갯벌이 관광레저용지로 지정되게 된 거였고요.

새만금개발청에 따르면 "새만금사업은 부안군과 군산시를 잇는 33.9km에 달하는 세계 최장의 방조제를 축조함으로써, 내부토지 29,100ha와 담수호 11,800ha 등 총 40,900ha(409㎢)의 땅을 새롭게 조성하는 단군이래 최대의 간척사업"입니다. 그래픽 김규연 디자이너

현재의 새만금 사업은 “경제와 사업, 관광을 아우르면서 동북아 경제중심지로 비상할 ‘글로벌 명품 새만금’을 건설”하는 것을 목표로 하고 있습니다. 지금은 신항만과 간선도로, 관광단지구축, 새만금신공항 건설에 주력하는 단계에 접어들어, “신기술과 자연이 공존하는 세계적인 수준의 도시환경을 갖춘 명품도시”인 "스마트 수변도시"도 짓겠다고 해요. 새만금 지역을 “친환경 모빌리티 산업의 중심지”로 육성한다는 계획도 있습니다.

사실은 이렇게 몇 문장으로 요약할 만한 구상이 아닙니다. 새만금개발청 홈페이지에 접속해보시면, 새만금에 덧붙은 엄청난 수식어들을 발견하실 수 있을 거예요. “21세기 대한민국의 눈부신 성장과 발전의 상징” “새로운 문명을 여는 도시” “그린성장을 실현하는 글로벌 신산업 중심지”….

새만금 사업은 ‘농지 확대와 식량 자급’이라는 명확하고 단출한 목표로 시작됐지만, 이제는 온갖 수식어와 금빛 비전이 난무하는 거대한 프로젝트로 부풀려졌습니다. 완공까지 추정되는 소요 예산은 약 22.2조원에 달합니다.

참 이상합니다. 개발의 진척은 더딘데, 개발의 목표는 부풀려지기만 하니까요. 마치 헛바퀴를 도는 것처럼 답답한 일이죠.

새만금개발공사가 공개한 새만금의 '스마트 수변도시' 조감도

2. 간척지에서 두바이로, 두바이에서 4차 산업혁명 중심지로

헛바퀴를 돌린 건 정치권입니다. 새만금 사업은 태생부터 정치적이었죠. 애초에 노태우 후보가 1987년 선거에서 새만금 간척을 약속한 것은 호남을 겨냥하는 선심성 공약이 필요했기 때문이에요. 신군부 출신인 노 후보는 집권 명분이 약했고, 특히 1980년 광주를 경험한 호남에서는 지지를 얻기 더 어려웠으니까요.

이후 ‘새만금 공약’은 대통령 선거 때마다 번번이 소환됩니다. 전북 지역의 표를 얻으려면 응당 내걸어야 하는 주요 후보들의 ‘필수 코스’처럼요. 국책사업 추진 과정에서 반드시 고려돼야 할 문제들은 ‘표심’ 앞에서 무시됐습니다. 경제적 타당성에 대한 검토, 환경적 가치에 대한 훼손, 어민 등 기존 주민들의 피해 등이 대표적입니다.

문제는 무시한다고 사라지는 게 아니죠. 이들 문제는 결국 새만금 개발이 더뎌지게 된 결정적인 원인이 되었으나, 선거 국면에서는 일제히 외면받았습니다. 대신 정치인들은 새만금 공약을 더욱더 화려하고 새로운 것으로 부풀리고 가다듬기에 바빴죠. 전북도민들의 새로운 요구를 반영하면서, 이전 후보들과의 차별화도 이룩해야 했기 때문이에요.

조홍남의 박사논문 ‘대규모 개발사업의 거버넌스에 관한 연구: 새만금사업의 역사적 변동과정을 중심으로’를 참조해, 새만금 개발 사업과 관련된 야망이 부풀려지는 과정을 한번 돌아보겠습니다.

1987년 대통령 선거 땐 “서해안의 지도를 바꿀 최대의 간척사업”이었던 새만금은 1992년 선거에서는 한중수교와 연계된 “서해안 시대의 중요사업”으로 변모했습니다. 1997년 선거에서 “환황해 경제권의 물류·생산·교역의 전진기기”로 만들겠다던 공약은 2007년에는 “동북아시아의 두바이, 세계 경제의 자유무역 기지”로, 나아가 2017년에는 “4차 산업혁명 시대의 경제중심지”로 변화했고요.

그래픽 김규연 디자이너

조홍남은 이렇게 정리합니다. “새만금 개발은 대통령 선거 공약을 통해 콘텐츠 면에서, 간척지 → 복합단지 → 자유무역 기지 → 4차 산업혁명시대 중심지로 부풀려졌고, 공간적으로는 서해안 → 환황해권 → 동북아 → 세계 등으로 확대되면서 재생산되었다”고요.

대통령의 임기가 단 5년이라는 걸 잊은 것처럼, 단기간에 성과를 내는 것이 불가능한 공약들이 새만금에 쏟아져 나왔습니다. 정치권에선 너도나도 ‘지역 균형 개발’ ‘국토 균형 발전’을 이유로 새만금 개발을 약속했지만, 새만금 사업에 경제적 타당성이 부족하다는 비판은 이미 80년대부터 꾸준히 제기돼 왔습니다. 심지어 80년대만 해도 이 사업은 간척지를 농지로 쓰자는 '나름' 소박한 사업이었는데 말입니다.

3. 새만금의 '승리자'는 누구인가

이번 잼버리 파행을 두고 어떤 이들은 ‘그럼에도 전북은 승리했다’고 말합니다. 새만금 국제공항이나 새만금~전주 간 고속도로, 새만금 신항만 등 사회간접자본(SOC) 시설 조성이 적극 추진되는 계기가 됐으니까요. 민간 투자 부진으로 오랫동안 개발되지 못했던 해창갯벌 역시 빠르게 매립되는 ‘성과’도 있었습니다.

‘지역 발전’은 어려운 숙제입니다. 선거 때마다 지역 발전의 약속이 남발되지만, 정작 정권이 바뀐 뒤 지역의 도로·철도·공항 등의 SOC 조성에 중앙 정부의 재정이 투입되는 일은 잘 일어나지 않죠. 민간 투자 유치는 더더욱 어렵고요.

대체로 ‘경제성’이 부족하기 때문입니다. 각 지자체에서 잼버리나 엑스포(부산의 경우입니다! 지난 점선면을 참고해주세요)와 같은 초대형 국제행사를 무리하며 유치하는 것도 ‘경제성’의 한계를 벗어나기 위한 노력이죠.

예컨대 새만금 국제공항의 경우 이미 사전타당성조사에서 비용대비편익비율(B/C)이 0.479에 불과한 것으로 분석됐습니다. 경제성 판단 기준치인 1을 크게 밑도는 수치로, 경제성만 따진다면 지어서는 안 되는 공항인 셈입니다. 하지만 이 사업은 ‘2019년 국가 균형 프로젝트’에 선정돼 예비타당성조사(예타)를 면제받으면서 건설 추진에 탄력을 받았습니다. 잼버리 유치도 물론 한몫했고요.

문재인 정부가 2019년 국가 균형 프로젝트를 발표한 당시 반대 여론이 적지 않았습니다. 공공사업의 경제성을 사전에 검토하는 예타 제도를 무력하게 만들어 예산낭비와 사업부실의 우려를 높였다는 거죠. 4대강사업 등에서 반복돼 온 ‘토건 중심’의 경기부양책을 답습한다는 비판도 이어졌고요.

여기서 반문이 나올 수 있습니다. 중앙 정부마저 ‘경제성’을 따져 지역 사업을 도외시한다면 어떻게 균형 발전을 이룰 수 있냐는 거죠. 문재인 정부의 명분도 바로 그것이었고요. 하지만 경제성에 대한 충분한 검토 없는 ‘토건 중심’의 경기부양책이 결국 어떤 이들의 ‘승리’를 가져왔는지 돌아볼 필요가 있습니다.

2018년 박용근 기자의 기사를 보면, 1991년 착공 이후 새만금 사업의 가장 큰 수혜자는 재벌 토건 업체들로 드러났습니다. 현대건설, 대우건설, 대림산업 등 상위 20개 토건업체의 수주액은 3조2454억9500만원에 달했는데, 이는 새만금 사업에 쏟아부은 예산 4조5100억원의 72%에 해당했습니다.

황당한 것은 이들 상위 수주업체들의 지역환원 실적이 전무했다는 거예요. 국정감사에서 이같은 문제를 제기한 김종회 전 국회의원은 “새만금 개발 현장을 둘러볼 때마다 거액의 공사비가 지역경제 발전에 얼마나 도움이 될까 의문이었으나 이번 국정감사를 통해 ‘새만금은 재벌들의 안정적 돈벌이 수단’이었다는 사실이 처음으로 확인됐다”고 말하기도 했습니다.

잼버리 유치가 파행에도 불구하고 ‘전북의 승리’를 가져왔다는 말은 그래서 쉽게 동의하기 어렵습니다. 새만금 국제공항 예타 면제를 두고 “지역균형발전이라는 명분을 내세웠다고 하더라도 경제성이 떨어지는 사업은 결국 그 부담이 지역주민에게 돌아갈 수 있다”는 우려가 나왔던 것을 기억할 필요가 있습니다.

새만금 개발은 경제적 이익이나 환경적 가치 등에 대한 고려 없이, '균형 발전'이라는 명분과 '지역 표심'이라는 정치적 이유로 지속되고 부풀려져 왔습니다.

“한국에서 잼버리가 열린 게 아니라, 잼버리에서 한국이 열려버리고 만 것이 아닐까요?”

이번 잼버리를 취재한 조해람 기자의 말입니다. 이번 잼버리가 한국 사회에 축적된 여러 문제가 총체적으로 드러나는 하나의 계기가 되었다는 이야깁니다.

하물며 이런 일도 있었죠. 잼버리 취재 기자 단체카톡방에서 한 기자가 잼버리 조직위에 의해 '강퇴'당한 사건입니다. 이 기자가 강퇴당하기 전 마지막으로 올린 메시지는 바로 새만금 국제공항 에정지인 수라갯벌의 생태를 담은 영화 <수라>의 무료 상영회에 관한 내용이었다고 해요.

불편한 목소리를 어떻게든 소거하려는 잼버리 조직위의 태도에서 잼버리뿐만 아니라 새만금의 '지금'을 만든 한국 사회의 해묵은 문제가 보이는 듯합니다.

오늘 점선면에서는 분량의 한계로 새만금 갯벌 보존을 주장하며 개발에 반대해 온 이들의 역사와 목소리를 담아내지는 못했습니다. 새만금이란 ‘균형 발전’이 지역 주민뿐만 아니라 갯벌의 수많은 생물종의 삶을 망가뜨리는 '불균형한 결과'를 낳았다는 비판은 더 많은 국민들이 귀담아들어야 할 이야기라고 생각합니다.

한편으론 그렇다면 '어떤 방식의 균형 발전이 가능할 것이냐'는 질문에 대한 답이 그 어느 때보다 절실한 시기라는 생각도 합니다. 이와 관련한 고민을 담아낸 기사를 독자님께 공유드리는 것으로 오늘의 점선면을 마치려고 합니다.

새만금 물 빠진 갯벌 조개. 새만금시민생태조사단 제공

개발과 보존 사이 접점 찾기

2021년 경향신문 창간기획 ‘절반의 한국’은 지방 소멸 문제를 다각도로 다뤘습니다. 시리즈의 마지막 기사는 한일 해저터널·가덕도 신공항처럼 ‘토건 중심’ 경기부양책으로 비판받는 사업에 대한 지역 주민들의 목소리를 담아냈어요. 부산 가덕도 신공항은 새만금 신공항처럼 경제성은 부족하면서 탄소 배출 등 환경 문제만 일으킨다는 비판을 받고 있죠.

기사는 부산에서 한일 해저터널이나 가덕도 신공항 구상이 나오게 된 데는 “수도권 팽창과 반대로 쇠퇴가 가속화하는 비수도권에선 ‘뭐든 해봐야 한다’는 절박한 심리”가 있음을 포착하며 이렇게 되묻습니다. “한일 해저터널, 가덕도신공항을 향한 비판과 멸시에 깔린 ‘수도권 중심주의’는 온당한 걸까.”

하지만 '수도권 중심주의'는 개발을 반대하는 목소리에만 깔려있는 게 아닙니다. 배문규 기자는 가덕도신공항 예정지인 한적한 어촌마을을 찾아 주민들의 목소리를 듣습니다. 김영석 가덕대항신공항생존대책위원장은 이렇게 말해요.

“최근 유력 대선 주자가 ‘가덕도신공항이 모두의 공존을 위한 길’이라고 썼대요. 원전이나 공항이나 현지 주민들은 그 공존에서 빠져있죠. 수도권이 지방을 식민지처럼 대한다고 느낄 때가 있어요. ‘주민들이 뭘 알아? 줄 때 받으라’는 거죠.”

결론은 이겁니다. “개발이건, 보존이건 지방은 논의에서 소외된다”는 것.

기사는 "기후위기와 지방소멸 의제는 앞으로도 끊임없이 충돌할 공산이 크다"고 전망합니다. 지방이 쇠퇴할수록 토건에 대한 열망이 불타오를 수밖에 없는 현실 때문이에요. 지방에 안정적인 일자리와 정주 여건만 갖춰져 있었다면, 아직 매립도 되지 않은 갯벌에 잼버리를 유치하려 목을 매는 황당한 사건은 벌어지지 않았을 테니까요.

그렇담 우리는 앞으로 어떤 '지역 균형 발전'을 이뤄야 할까요? 토건 중심의 개발 지상주의란 오래된 습관을 걷어내고, 지역 주민과 다양한 생명종의 삶을 보존할 수 있는 새로운 균형 발전의 대안을 찾아낼 수 있을까요? 독자님의 생각이 궁금합니다.

지속가능한 지역 균형 발전을 위해서는 주민의 삶과 자연 환경을 '보존'하는 동시에 지역을 '개발'할 수 있는 대안을 찾아야 합니다.

☑️ 잼버리는 진척이 더딘 새만금 개발에 박차를 가하는 '촉진제'로 활용됐습니다.

☑️ 역사적으로 새만금 개발은 경제적 이익·환경적 가치 등에 대한 고려 없이 '균형 발전'이라는 명분과 '지역 표심'이라는 정치적 이유로 지속되고 부풀려졌습니다.

☑️ 지속가능한 지역 균형 발전을 위해서는 주민의 삶과 자연 환경을 '보존'하는 동시에 지역을 '개발'할 수 있는 대안을 찾아야 합니다.

"죽음의 땅 아닌 산 갯벌 봤다면"

손제민 논설위원이 잼버리 대원들을 위해 자신의 영화 <수라> 상영회를 연 황윤 감독을 만났습니다. 새만금 곳곳에서 개발이 지속되는 와중에도 끝까지 살아남은 갯벌의 생태를 7년간 담아낸 영화죠. 영화를 본 스웨덴 스카우트 리더는 "돌아가 내 아이와 다른 대원들에게 이 영화를 보여주고 싶다"고 했습니다

잼버리 강제동원 천태만상

이번 잼버리를 "황당하다 못해 꽁트 같았다"고 표현한 조해람 기자의 단독 기사인데요. 정부가 잼버리에 공무원·공공기관 직원들을 대거 ‘강제 동원’해 마구잡이로 일을 맡긴 사례를 취재했습니다. 기업 카르텔 조사 등 전문분야에서 일하던 이들까지 주먹구구로 투입되면서 부처마다 업무 공백이 발생했다고 해요.